行政黑名单制度是行政机关在行政审批制度改革后的替代手段,用于事中和事后的监管,在实际的运用中带来显著的效果,完善我国社会信用体系的构建。但在理论界,学者们无法统一行政黑名单制度的概念并且对行政黑名单的定性也存在极大的分歧,故而使得行政黑名单制度的实践陷入困境。在结合理论界的研究结果和现有的法律规范的基础上,行政黑名单制度可被定义为:行政机关在职权范围内对严重违反法律法规规定或严重失信的相对人进行告知、列入、审查、公布、移除等行为,以纠正其错误行为,让其接受社会监督,对其实施信用约束,具有行政性联合惩戒的法律制度。其次,在行政黑名单制度的理论研究中,有的学者认为行政黑名单只具有单一的法律性质,有的学者以公布行为为核心将行政黑名单认定为行政指导、行政信息公开等,还有的学者认为行政黑名单具有多重法律性质,采用类型化、行政过程论或规范结构的方式认定其法律性质。本文结合行政黑名单制度的法律规范和司法实践,认为行政黑名单的法律性质是以行政处罚和行政强制为核心的多阶段行政行为。虽然行政黑名单的性质在理论上得到确定,但由于作为多阶段行政行为,行政机关在具体适用的过程中肯定会按照自身的需求使用行政黑名单,也就意味着行政黑名单在实践过程中的性质会基于行政机关的不同偏好而发生改变。正是由于实践中行政黑名单法律性质的不确定,该制度的实践必然会陷入一定的困境,主要表现在事前控制、事中执行和事后救济上。事前控制的困境有:缺乏专门立法、设定主体过多和惩戒范围失衡。事中执行的困境有:列入标准分歧大、公示程序不统一、移除方式较模糊。事后救济的困境有:异议申诉机制较缺乏、司法救济途径难实现和信用修复机制不完善。针对这些困境,拟从以下几个方面提出法律规制构想:首先,规范事前控制依据,即制定专门法律,限制设定主体和规范惩戒范围;其次,完善事中执行方式,即统一列入标准,完备公示程序和明确移除方式;最后,明确事后救济途径,即建立异议申诉机制,畅通司法救济途径和健全信用修复机制。