财政转移支付属于再分配的范畴,是中央政府协调区域经济发展的主要手段,财政转移支付在国外存在的时间比较长,各国对其研究也比较深入,并且积累了比较成功的经验和做法。从世界各国的财政转移支付实践来看,财政转移支付通常是指政府之间的资金转移,是中央政府或上级政府支出的一个重要组成部分,是地方政府财政收入的一部分,既表现为中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的资金下拨,也表现为下级或地方政府对中央政府或上级政府的上缴,还可能表现为发达地方政府对贫困地方政府的兄弟般资金支援。目前大多数国家都实行纵向协调的转移支付法律制度,即资金由上级政府流向下级政府,只有德国成功地实行了纵横相结合的转移支付法律制度,此外,法国的贫富调节金也具有横向转移支付资金的性质。我国财政转移支付法律制度产生的时间不长,新中国成立至1978年,实行高度集中的财政管理体制,转移支付形式存在于财政管理体制中,分税制改革前包干制的财政管理体制中所包含的财政转移支付形式仍然不规范。1994年我国进行了分税制财政体制改革,该体制的确立,为规范化的财政转移支付的建立提供了前提,但由于多种因素的影响,规范化的财政转移支付制度始终进展缓慢,一般性转移支付规范性较强,而专项转移支付随意性较大,税收返还及其它的转移支付形式,由于旧体制的影响存在或为了保持原财政管理体制的连续性而延续原做法,规范性和科学性无从谈起。针对此种情况,学术界诸多专家学者就如何完善财政转移支付制度提出了各自的看法,其中不乏真知灼见。但大多是从经济学、财政学等学科入手,从法律着手讨论的又只限于建立一部《财政转移支付法》为主题,并就相关法律问题进行分析,而对财政转移支付法律制度的整体构建缺乏分析。本文认为:财政转移支付法律制度是一项涉及面广、影响广泛的工作,其技术性、专业性、政治性都很强,辩证地、历史地认识我国分税制体制下财政转移支付法律制度在运行过程中存在的缺陷,借鉴国外财政转移支付法律制度的成功经验,结合我国具体国情,探索完善财政转移支付法律制度的对策,进而实现全国范围内的基本公共服务均等化。胡锦涛在十七大报告中指出:“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动。”1并进一步指出:“注重实现基本公共服务均等化,加大国家对欠发达地区财政转移支付力度。”2十七大报告为财政转移支付法律制度的建立提供了行动指南。而当前我国财政转移支付法律制度不完善,不利于国家宏观调控、地区差距的缩小及城乡二元结构的克服。因此,立足本国国情、借鉴发达国家财政转移支付法律制度成功的、并适合我国国情及现实需要的经验,建立规范化的财政转移支付法律制度已刻不容缓,这不但是促进地区经济协调发展、维护社会稳定的客观要求,而且也是促进社会主义小康社会全面实现、并向更高级阶段迈进的重要举措。本文在对财政转移支付法律制度基本问题进行研究的基础上,运用多学科的分析方法,对中外财政转移支付法律制度的产生和发展进行了梳理,探讨了财政转移支付法律制度的功能和基本理论,分析了我国现行财政转移支付法律制度的特点和缺陷,考察了几个发达国家的成功经验和做法,提出了完善我国财政转移支付法律制度的对策建议。本文的基本内容从六个方面进行阐述,其中前三章属于基础理论篇,分析了国内外财政转移支付法律制度的产生和发展、转移支付法律制度产生的理论基础、基本功能,目的是通过对财政转移支付法律的源流、产生理论及功能的分析,理解财政转移支付法律制度的内涵、背景、意义等本体问题,后三章是制度部分,同时也有理论分析,主要是分析了我国现行财政转移支付法律制度的特点和缺陷,并对几个发达国家财政转移支付法律制度的性质、形式及特征等进行比较,找出其共性,并作为完善我国财政转移支付法律制度的借鉴依据,最后提出了完善我国财政转移支付法律制度的现实可行性、内外部条件的改革与完善,以其为建立均等化的财政转移支付目标服务。其具体内容简介如下:第一章是对财政转移支付法律制度的产生和发展的渊源流变进行梳理。本章分两节,即外国财政转移支付法律制度的产生和我国财政转移支付法律制度的产生。正像其他法律制度是在外国产生一样,财政转移支付法律制度也是舶来品,是西方世界的产物。发端于澳大利亚,在美国、德国、法国等国家得到充分发展,并形成规范的制度,后来为许多国家所借鉴和完善。我国财政转移支付法律制度的产生比较晚,严格意义上的财政转移支付法律制度是20世纪90年代分税制体制改革后产生的,当然,建国后三十年财政管理体制的变迁中包含有财政转移支付的内容,也为研究转移支付法律制度奠定了基础。通过对财政转移支付法律制度产生和发展轨迹的追溯,可以帮助理解财政转移支付法律来路及其内涵。第二章对分析财政转移支付法律制度产生的理论基础进行分析。财政转移支付法律制度不是高悬在真空中的怪物,而是有其经济学、政治学、法学基础。公共物品理论、收入分配理论、外部性理论等构成财政转移支付法律制度产生的经济学基础,公共物品提供的缺失、收入分配的不平衡、正负外部性等市场失灵,使得公共财政的提供成为必要,财政转移支付制度作为公共财政体制的一部分能有效地克服市场失灵,为社会提供公共产品、矫正收入分配不公、克服外部性;财政与国家象一对孪生子,是同时存在和发展的,政府分为中央政府和地方政府政府几个层级是为了方便管理等需要,而有政权就必须有财政作支撑,上级政府的转移支付则成为下级政府财政收入一部分,而转移支付又可以使接收方和被接受方相互制约,因此,层级理论和分权制衡理论构成了财政转移支付制度产生的政治学基础;财政转移支付不但是一个经济学问题,而且也是一个法律问题,公平的价值追求,社会福利的增长是财政转移支付制度产生的法学基础。财政转移支付法律制度的理论基础使得其有自己的根基和话语权。第三章对财政转移支付法律制度的功能进行分析。法的功能是法律制度内在具有的、不以人的意志为转移的,法一经产生就具有某种功能,通过对财政转移支付法律制度的功能进行分析,可以更好地认识和理解财政转移支付法律制度本身。财政转移支付法律具有一定的经济功能、社会功能、政治功能。其经济功能主要是其是实行宏观调控的重要杠杆,促进地区经济协调发展,规范财政转移支付关系等;其社会功能主要是保障和实现基本人权,即自由权、生存权、发展权等的切实实现,让全体人民更好地分享改革发展成果,并提供大体相同的均等化服务以维护维护社会稳定;其政治功能主要是通过民主法治的约束,使财政转移支付制度规范、有序、科学,以及对财政转移支付的运行进行有效约束,真正做到权为民所用。第四章对我国财政转移支付法律制度的特点与缺陷进行分析。如果把建国后财政管理体制中包含的财政转移支付算在内,我国的财政转移支付法律制度已经有几十年的历史,在半个多世纪的形成、演变、发展的过程中,我国财政转移支付法律制度已经具有自己的特色,即财政转移支付法律制定的政府主导性,财政资金的流动具有双向性,财政转移支付方式的独特性。同时我国的财政转移支付法律制度由于存在的时间不长,行政惯性影响存在,使得财政转移支付法律制度不但其制度存在内在缺陷,而且外部制度也不完善。内在缺陷中既包括立法设计不足,又包括具体制度的缺陷,如财政转移支付结构不合理,省以下政府间财政转移支付法律制度不完善,横向财政转移支付法律制度不规范,以及以主体功能区建设为基础的财政转移支付制度的缺失;外部制度不完善既包括财政职能的结构性缺陷,又包括财政转移支付监督制约机制的缺陷。这些缺陷严重影响了我国均等化财政转移支付目标的实现,因此必须加以规范和完善。第五章国外财政转移支付法律制度的考察和启示。由于各国政治、经济状况不同,资本主义发达国家都力求从自己的国情出发,在政府间转移支付制度中突出自己国家的特点。所有国家的财政转移支付法律制度可概括为纵向协调性财政转移支付法律及纵横相结合的转移支付法律制度两种类型,前者的转移支付仅在上下级政府间进行,同级政府相互间不得进行转移支付,此种形式为世界上绝大多数国家所采用;后者是转移支付不但涉及上下级政府间的资金转移,而且也涉及到同级政府间的资金转移,目前这种形式主要在德国成功推行,不过法国的财力调节金也具有横向转移支付的性质。这两种转移支付虽然有些差异,但都有一些公共的特点,如在财政转移支付的过程中均贯彻了民主和法治的基本精神,为了防止权力异化和腐败,各国都采取权力分离与制衡的方法来促进转移支付过程的良性运行,这些成功的经验都是值得我国在财政转移支付立法和执法过程中借鉴和学习。第六章我国财政转移支付法律制度的完善。本章是针对我国现行财政转移支付法律制度的缺陷而采取的应对措施,分为两部分,即内在制度完善和外在制度配套改革两方面。在内在制度完善方面,由于现行的财政转移支付制度法制性较弱、透明度不够,远远不能满足落后地区发展的需求,离科学发展观的要求相差甚远。因此,建立规范化的财政转移支付法显得迫切和必要,当然在立法的过程中应以科学发展观为指导,注意兼顾公平和效率、移植性和本土性相结合。同时调整财政转移支付结构、完善省以下财政转移支付法律制度、完善横向财政转移支付法律制度、协调财政转移支付法律制度与主体功能区之建设;外在机制完善方面主要是科学划分政府职责权限,以界定政府和市场的关系,合理划分各级政府间的财权及事权;完善财政转移支付监督机制,通过立法明确管理、监督部门的职责权限,使立法机关的监督经常化、制度化,加强行政机关的层级监督及专门监督,通过不同层次的监督使财政转移支付的不法行为真正减少甚至匿迹,以使财政转移支付制度有效地发挥均等化的作用。