执法实践表明,由于我国机动车驾驶许可立法上的漏洞,公安机关交通管理部门在实施机动车驾驶许可过程中的一些做法倍受诟病,执法实践中也出现了一些混乱。一是《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)及其实施条例等法律法规关于“禁驾”范围的表述不周延,有关“禁驾”的法律条款表述不一致。《道路交通安全法》第九十一条、第一百零一条关于“禁驾”的表述是“五年内(十年内、终生)不得重新取得机动车驾驶证”,这里对“禁驾”范围的表述有忽略无证驾驶者之嫌,此外,《道路交通安全法实施条例》第一百零三条关于“禁驾”的表述是“3年内不得申请……机动车驾驶许可”、《机动车驾驶证申领和使用规定》第十三条关于“禁驾”的表述是“有下列情形之一的,不得申请机动车驾驶证”,显然与《道路交通安全法》第九十一条、第一百零一条关于“禁驾”的表述不一致。二是对涉嫌交通肇事或者危险驾驶罪的犯罪嫌疑人,没有申领机动车驾驶证方面的限制,实际执法中屡屡出现公安机关交通管理部门很难自圆其说的尴尬现象:车管所在当事人涉嫌犯罪前或者被采取强制措施期间受理其机动车驾驶许可申请,当事人在被采取强制措施期间依照机动车驾驶证申领程序顺利通过“科目一”至“科目三”考试,并在法院判决构成犯罪后取得机动车驾驶证,接着就因构成交通肇事罪或者危险驾驶罪,当事人新核发的机动车驾驶证又要被“依法吊销”,正文列举的“李某驾驶证拟吊销案”就是这种尴尬现象的反映。三是适用《机动车驾驶证申领和使用规定》有关条款在计算机系统上注销当事人的驾驶证,但不履行相应的告知义务,执法实践中屡屡引起行政诉讼,正文列举的“柴某诉A市交通管理支队注销驾驶证案”反映的就是这种情况,审判机关最终认定A市交通管理支队注销柴某机动车驾驶证程序违法,判决其注销行为无效。《道路交通安全法》及其实施条例等法律法规关于“禁驾”表述的不周延、不一致,反映了道路交通安全立法上的不严谨,这种立法上的不严谨目前虽未造成实际执法上的严重被动,但从科学立法的角度看,《道路交通安全法》有关条款关于“禁驾”的表述仍有修订的必要。鉴于《道路交通安全法》第九十一条、第一百零一条明确规定对构成危险驾驶罪或者交通肇事罪的应当吊销机动车驾驶证并实施“禁驾”,从其立法本意看,对于涉嫌交通肇事罪或者危险驾驶罪的犯罪嫌疑人申领机动车驾驶证的,《机动车驾驶证申领和使用规定》本应作出合理的安排,实施一定程度的限制,但历次《机动车驾驶证申领和使用规定》的修订均未涉及这个问题,由于机动车驾驶证申领程序长期存在立法上的漏洞,导致实际执法中类似“李某驾驶证拟吊销案”的尴尬现象时有出现。机动车驾驶许可在法律属性上为行政许可,以行政许可理论来审视,《机动车驾驶证申领和使用规定》有关条款关于注销的规定内在标准不统一,混淆了作为后台管理措施的“注销”与作为具体行政行为的“注销”,对于作为具体行政行为的“注销”也没有实施程序方面的设计,这也是造成交通管理执法实践中“注销”程序缺位的主要原因。考虑到科学立法的需要,有必要修订《道路交通安全法》及其实施条例等法律法规关于“禁驾”的表述,统一从限制申请权入手实施“禁驾”,并在《道路交通安全法》层面将无证驾驶且构成交通肇事罪或者危险驾驶罪者纳入实施“禁驾”的范围。针对机动车驾驶证申领程序立法上存在的漏洞,充分考虑无证驾驶者涉嫌交通肇事或者危险驾驶罪的实际情况,在驾驶证申领程序中增设中止和终止程序,既能节约行政管理成本,也能避免实际执法中的尴尬。从行政许可理论出发,理清《机动车驾驶证申领和使用规定》中各种“注销”情形的法律属性,在立法上剥离作为后台管理措施的“注销”与作为具体行政行为的“注销”,增设机动车驾驶许可变更、撤回等许可措施,并明确机动车驾驶许可撤销、撤回、变更的实施程序,既能弥补“注销”制度立法上的瑕疵,也能终结实际执法中的混乱。