本文从上级政府对下级政府的无资助命令的角度,来解释中国政策系统运行中存在的问题,提出行政体制改革和财政体制改革并行的思路。中国公共管理活动长期存在“上有政策下有对策”的现象,统一的政策被肆意扭曲,造成中国政策失去权威性和严肃性,政策系统陷入系统的低效或无效运行。对此,决策者的选择往往只是在政策上不断加码,使得政策执行的可行性进一步降低,即使监控系统也无法避免与执行者的妥协。与此同时,严格尊重政策的政策对象和认真执行政策的执行者则会感到“老实人吃亏”,最终放弃对政策的遵守。这形成一个恶性循环。造成这种情况的原因除了已经被普遍揭示的下级政府官员出于自身利益选择性执行以外,还有一个基本原因,即上级政府对下级政府只有命令而无资助导致指令泛滥,使得下级政府无力全面执行。本文从上下级政府间的政治关系、上下级政府间的财政关系、公共政策决策体制与财政体制的关系来进行主体论述。上下级政府间的政治关系及上下级政府间的财政关系是全文的理论基础:无资助命令作为命令的本质涉及了上级政府与下级政府的政治关系层面,如何建立一个合理的政府间政策协调机制,是保障公共政策效力从上下级政府的政治关系角度考虑需着力解决的问题;无资助命令无资助的特性涉及了上级政府与下级政府之间财政关系层面,以政策成本为基本出发点而涉及的财政转移性支付改革问题,是保障公共政策效力从上下级政府的财政关系角度考虑需着力解决的问题。公共政策决策体制与财政体制的关系是核心章节:无资助命令本身作为公共政策决策体制与财政体制的交叉问题,产生于公共政策决策体制,在我国各级政府行为中有着突出表现,它极化了财权在上一级政府集中而事权在下一级政府集中的格局,严重影响了财政体制的稳定性,财政体制的不稳定和末梢无力等弊病反过来作用于公共政策决策体制,严重阻碍了政策效力的实现。最后,本文提出了无资助命令的解决,即以构建公共政策与财政资源匹配机制为目标,变无资助命令为有资助命令。