中国大学的“行政化”及“去行政化”问题,在上世纪80、90年代即已被学界以“学术权力和行政权力的关系问题”提出讨论。自2009年“钱学森之问”提出以后,经过2010年“两会”的热议,这一问题逐渐转变为一个公共话题。同年,中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》,表明大学“去行政化”改革业已成为一种国家意志和公共行政语境。大学“去行政化”问题是一个跨学科的研究领域,应当提倡以问题为中心而不是以学科为中心的知识产生方式。本研究尝试构建一个利益中心视角下综合运用多学科知识进行解释的复合框架,首先梳理总结中国大学“行政化”现象的特征与危害,对若干命题进行价值论辩,然后着重对中国大学“行政化”现象进行多重归因分析,最后在此基础上探讨其治理路径问题。中国大学“去行政化”是一个“时代命题”,具有过渡性,不应当因为某些歧见就简单地将其定性为“伪命题”。“行政化”和“去行政化”内涵比较丰富而含混,对其逐步厘清尚需时日和进一步的价值论辩。大学“行政化”的最根本特征是行政管理权的泛化和异化。大学“行政化”乱象包含两个方面的内容:一是政府对大学管理的“行政化”倾向即外部“行政化”问题,二是大学组织管理中的“行政化”倾向即内部“行政化”问题。中国高等教育的“行政化”,从府学关系上讲,是知识的合法化问题,是过度政治化问题;从大学内部管理机制上讲,是在多种因素作用下的组织结构“同形”问题。大学外部“行政化”的最大弊端就是大学的办学自主权受到了极大的干预、控制与征用,既容易滋长不正之风,也不利于教育家办学。大学内部“行政化”的弊端则突出表现在侵蚀大学的核心价值,引发学术腐败并最终导致大学的异质化等方面。中国大学的“行政化”并非一日之疾,而是一个“问题集合体”,需要从多维视角对其进行归因分析。制度变迁理论可以从“合法性机制”解释中国大学“行政化”的动因。高等教育存在的意义既有“认识论”哲学基础,也有“政治论”基础。现代化进程促使大学从昔日的学术“象牙塔”演变成今天的社会“服务站”,“国家的需要”是大学为追求合法化而刻意改变知识生产的逻辑与路线的外在驱动力。近代中国大学的兴办肩负着富国强兵和民族振兴的历史重任,一开始就被置于政府的严格控制之下,其政治意义远远超出了学术意义。其后,中国的近现代大学又经历了狂飙突进的民族解放运动和历次政治风暴的洗礼,始终处于政治与行政的深刻影响之下。新中国成立初期的院系调整运动使得大学的自治权被严格收束并让渡到国家手中,“政治论”逻辑对“认识论”逻辑的凌驾,使得中国大学的发展被设置了“行政化”的路径依赖。之后,高校领导体制虽然历经多次变迁,却始终摆脱不了“行政化”的阴影,一元化管理的色彩十分浓重。中国大学的“行政化”还与其所处的制度环境密切相关。大学迫于各种制度性压力,在确立自身合法性地位的过程中受到“强制性同形”、“模仿性同形”和“规范性同形”等制度同形机制的作用,而一步步加深了“行政化”程度。此外,单位制度对中国大学“行政化”有着直接而深远的影响。权力互动是解释中国大学“行政化”动因的另一个基本视角。从宏观上看,协调高等教育系统的决定性权力主要有国家权力、学术权威和市场三种,并构成一个“三角协调”关系。在计划经济体制时代,政府作为“上帝之手”调控着社会的方方面面,市场力量绝大多数时候都处于“遮蔽状态”,至今依然式微;而在府学权力关系之间,政府通过对人事权和财产权的掌控,形成了一个“完全依赖性结构”,迫使大学就范。从微观上看,大学内部本应存在一个强制性权力-奖赏性权力-规范性权力的连续谱,但强制性权力——行政权力往往更具具有强势。权力与权利是“一体两面”的关系。由于权利对权力仅仅具有软约束性,加上行政权力的扩张本性,导致学术权力不足以形成对行政权力的有效制衡。在权力制衡问题的思考上,必须从过去一元化社会结构条件下的统治和管理的视野中跳出来,克服“非此即彼”的极点式思维定势,防止大学治理过程中再度出现权力的“单一中心化”倾向。利益分析视域下的大学“行政化”归因则运用“效率机制”以及“交易范式”来解释组织的结构与变迁。利益是权力的原动力,也是制度变迁的根本动因。从“比较利益人”假设出发,可以有效地解释大学外部“行政化”和内部“行政化”的机制。在中国的社会依赖性结构中,主要存在着两个依赖环节,即单位组织对国家的依赖和个人对单位组织的依赖,其核心内容都是利益的依赖。单位组织兼具政权的性质和经济的性质,将经济控制力和国家行政权力结合在一起,从而实现国家对单位组织的统治、单位组织对个人的统治。大学“行政化”过程中的利益交换范式可以概括为“服从-资源”范式和“赞同-资源”范式,这两种交换范式都有助于巩固和强化权力的合法性,因而加深大学的“行政化”程度。行政与学术的“权力同谋”等学术腐败现象正是权力主体为追求“超常收益”,通过利益交换范式来实现的。探究制度变迁的根源还离不开对文化的考量,因为文化“植入”的内化作用对人的行为具有持久而有效的先验性影响。“松散耦合”的组织特性以及自身使命,使得大学组织的内生型文化主要包括大学自治、学术自由和人文精神三大传统。但在“政治论”哲学支配下,大学组织又被“植入”了许多外来的文化元素,例如“纪律”和“责任”。大学既是文化传播的地方,又是文化冲突的地方。现代大学中存在着的学术与行政两个系统蕴含着两种逻辑,形成了两种不同价值取向的文化,从而产生了文化之间的张力与冲突。中国在数千年封建主义生产方式下形成的政治-经济-文化的“超稳态结构”,以及由此产生的“大一统”的高度集权思想、学在官府的政教合一思想、根深蒂固的官本位思想等,都产生了极强的“同化”作用,导致“行政化”的官僚文化在高等教育场域内畅行无阻。此外,人的现代化不足与大学“行政化”也有着直接的关系。中国的知识分子历来有尊官、畏官的思想,这些思想对大学的“行政化”也产生了若干内驱力。中国大学的“去行政化”这一与时俱进的改革举措是一项复杂的社会系统工程,也应从内、外两个方面着手进行。从府学关系的调整来看,可以采取“传导性巨变”策略,实现“政府推进型”的强制性制度变迁。改革的指导思想应当是实行网络治理模式,把与高等教育相关的利益主体视为相互博弈的行动者,大家相互依赖、相互冲突、相互妥协、协调一致,在博弈中实现均衡,在冲突中实现整合。政府的责任与担当对改革的成败至关重要。从大学内部的管理体制重塑来看,构建服务型管理范式是切实可行的路径选择。应将“服务行政”的理念引入到高校的行政管理工作中,以教师、学生等利益相关者的需求为导向,通过民主协商机制达成合作共治的目的,为全校的教学、科研工作提供高质量服务。中国大学的“去行政化”改革虽然具有逻辑合理性,但却并非水到渠成,而是面临诸多障碍与挑战。外部制度环境的先天性不足以及内部草根性变革主体力量的后发弱势,决定了这一变革的长期性与艰巨性。因此,这一既需要上级部门的发起与推动,也需要社会的认同与配合,更需要大学本身的自觉与努力。