作为一种制度上的创新，行政托管并非某一地区的局部现象，已经成为当前中国开发区与其所在地政府为谋求自身发展的一种普遍方式。客观地说，任何一种事物的出现及发展都是有其特定的政治经济社会背景，行政托管当然亦不例外。随着改革的深入和市场经济的发展，中国发生了很大变化。公民在市场机制下追求自身利益的同时，极大地提高了自身的主体性及权利意识，促使现代公民社会在改革中孕育并得到发展。这样一来，原有的国家与市场的二元领域格局逐渐被打破，社会在政府与市场之外开创了自己的独立领域，政府、市场、社会三者之间的关系在一定程度上影响着整个中国改革事业的发展。一定程度上，正是由于政府、市场、社会三者关系的变迁，才促使国家权力结构的重构及政府职能的转变。行政托管作为一种新型的管理方式，一方面它是中国改革事业持续发展深入的结果，另一方面，它亦是政府、市场、社会三者关系的产物。从总的来看，中国的改革发端于经济领域的突破，而随着经济领域的进一步发展逐步使改革的需求拓展至政治、行政、法制等其他社会上层建筑的范畴，进而在政府的主导下自上而下地展开一系列的制度创新，这些诸多的制度创新反过来又为经济体制的变革提供基础和保障。这种发展的轨迹在深深体现中国特色的同时，亦在一定程度上遵循着经典马克思主义关于经济基础与上层建筑之间的辩证关系。但是，相比经济体制的改革，中国行政管理体制改革的滞后而迟缓已成为不争的事实，甚至在一定程度上与经济体制的改革和发展表现出诸多的不相适应。从行政托管的动因来看，市场经济的发展和经济体制改革的持续深入促使经济理性主导着政府的改革和创新，行政托管在一定程度上能够实现资源的整合，从而使得托管双方各自比较优势得到最大限度地发挥，同时，行政托管亦是中国行政管理体制改革进一步发展的必然结果，市场经济体制的发展和完善势必要求进一步转变政府职能，加强社会的建设和公共服务的供给，从而激发了制度上的创新。众所周知，到目前为止，中国已经发起了六次关于行政管理体制的改革，分别在不同时期应和当时的时代诉求，不断地调整着政府与市场、政府与社会之间的关系，政府、市场、社会各自的边界逐步清晰，在逐步明确政府职能的同时亦使其结合市场和社会的发展而不断转变，政府逐渐向有限政府、责任政府、服务型政府转变。在与法治的关系上，行政管理体制改革及相应的制度创新，其目标即是要建立一套符合现代市场经济发展和社会多元需求的实体规范制度，究其深层，即是政府、市场、社会以及公民个体之间相互关系的一种平衡与和谐。　　 从行政托管的理论基础来看，委托代理理论本来最初出现在经济学的研究领域，当信息不对称并存在相互冲突的利益追求时，委托代理问题便会出现，这一点在公共行政领域依然适用，当民意机关（权力机关）对执行机关（行政机关）以及在执行机关内部的上下级之间进行授权时，就会存在一定的代理风险。那么，鉴于委托代理问题的存在，行政托管一方面要考虑如何规避或者降低这种风险，另一方面亦要考虑使行政托管在具体的实务运用中符合公共行政的一般规律和要求。此外，在新公共管理理论的影响下，公共行政对效率的注重，在机制的设计上强调分权和对科层官僚原则的摒弃，同时，伴随治理理论的兴起，公共领域在其治理主体上彻底否弃传统的政府单一主体而趋于多元化，在其治理的方式上亦改变传统的行政单向度方式而趋于多样化，这些理论的主旨倾向无疑会对行政托管造成诸多影响，使得行政托管在制度的创新方面注入更多的有别于传统的因素。传统行政体制由于一方面同企业体制一样是整个传统经济体制的核心构件，另一方面在上层建筑和整个政治体制中又扮演了关键的实施者的角色，因而行政体制改革就成了联结政治体制改革和经济体制改革的一个重要“双料”工程。①从行政托管的特征来看，基于行政托管双方的相互信任和发展需要，托管区域的“所有权”与“经营权”实行分离，涉及相关的行政资源及其背后的市场资源和社会要素的移转，促使相应的行政经济管理权力的重新配置，这样一来，法治的原则及其理念对行政托管模式下的权力结构形成及其实际运作有着相当重要的规范指导意义。客观地讲，法治不仅仅是一种理念或理想，更是一种实在的制度规范设计和社会实践证成。夏勇先生指出，法治为制度注入锻骨强魄的理性，为学术提供激浊扬清的活力，同时强调，法治是一项历史成就、一种法制品德、一种道德价值和一种社会实践。②　　 行政托管在其机制设计上，将托管区域的“行政所有权”与“行政经营权”相分离，在维持中国当前既有的行政区划制度刚性的前提下，将一定的“空间治权”予以让渡，从而在地方区域的合作中实现经济效益的最大化。当前行政托管中所遇到的失地农民问题并非一个偶然的现象，它反映了当前中国在发展过程中一个较为普遍的问题，即某些地方政府和部分政府官员对“发展”的理解有失片面，在“泛经济化”思维的主导下将内涵丰富的“发展”单一地理解为“经济发展”，甚至把“经济发展”单向度地理解为GDP等经济产出指标的增长，而有意或无意地忽视了社会的建设和管理，在进行制度改革和创新的同时，对政治、经济、社会等各方面缺乏科学而全面地考虑。此外，作为一个系统性的制度创新，行政托管能否取得理想的效果，还有赖于户籍制度、农村土地制度、社会保障及公共服务体系的完备，而中国长期的城乡二元分割体制，使得托管区域的农民在行政托管中很难真正分享城镇化带来的实惠，而农民在失去土地的情况下势必产生一系列的问题。从公共行政的角度来看，行政托管其实还是一种权力配置、权力重新组合的模式。根据公共行政学的基本原理，公共性和服务性作为政府组织和公共行政行为应有的基本属性，这便决定了行政托管应当以公共性和服务性作为自身运行的价值取向。当前行政托管在运行中所遭遇的诸多普遍性问题，一方面反映出行政托管的合法性有待进一步加强，同时亦在一定程度上反映出行政托管在其运行过程中对公共性和服务型价值的偏离。　　 从一定意义上讲，中国30多年的发展成就即是制度改革和创新的结果。市场经济的发展和民主政治的推进促使公民社会崛起。虽然中国的公民社会依然是由政府主导，但是，公民社会的崛起意味着社会结构的多元化及相对独立的公共空间，这使得政府社会管理理念发生变化，由传统对社会事无巨细的控制转向宏观的指导和服务，为社会主体的多元利益提供优质的发展环境和公平的竞争机制。同时，公民社会的发展在客观上给中国的制度改革和创新提供了动力源泉和适宜的环境。本研究首先对行政托管现象进行一般性描述，追根溯源，从古代中国及西方找出行政托管的渊源和源流，进而厘清行政托管演进和变迁的脉络，同时指出行政托管产生的理论基础和社会背景;接着对行政托管现象进行由表及里的分析，结合K市三个国家级开发（度假）区的行政托管实情，详细阐释行政托管的具体流程和特征，进而从公共行政学的角度分析行政托管对现实管理实践产生的影响，同时，以中国改革开放30多年来政府与市场关系变动为主线，分别从经济理性的驱动和行政管理改革的发展两个方面，去分析行政托管产生的动因;然后，结合开发区行政托管的实际，指出行政托管在现实运行中遇到的问题，进而分析问题背后的原因和实质;最后，从规范行政托管运行的角度，确立行政托管应当追求的价值目标和应当遵循的基本原则，进而从具体操作的层面，指出完善行政托管的路径选择。目前，行政托管现象在现实中较为普遍，但是在学界对行政托管制度的研究并不多见，希望通过本研究一方面能引起学界更多的关注，另一方面，以期能对与行政托管相关的理论研究及实践应用提供些许的借鉴或启发。