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改革开放以来,我国经济年均增长率逼近10%,城镇化率也从1978年的17.9%飙升至2013年的53.7%,与其他经济体高速发展和快速城市化的特点相比,土地在我国扮演了“启动器”和“发动机”的双重作用:地方政府一方面“以地生财”,通过高价土地发展房地产业推动城市化、通过低价土地招商引资加快工业化;另一方面“以地融资”,通过成立土地储备中心等机构利用土地抵押获得融资,为基础设施建设注入巨额资金。这种“以地谋发展”的土地财政模式适应了追赶式阶段快速发展的需求,但暗藏风险、危机四伏,是我国经济未来可持续发展的巨大隐患,值得关注。本文对我国地方政府土地财政的规模、成因、危害和潜在风险进行研究,在此基础上提出治理土地财政的措施和建议。本文首先将土地财政的构成分为国有土地使用权出让收入、与土地相关的土地直接税和土地间接税收入、土地行政事业性收费和“以地融资”抵押贷款收入三个部分,在此基础上根据现行财税体系确定中央和地方的分成比例,对地方政府2003-2011年土地财政规模进行了合理而全面的估算。2003-2011年间,土地财政规模迅速膨胀,地方政府对土地有很强的自由支配权并从中获得了巨大收益。其次,结合地方政府竞争行为,从“二元”土地制度、分税制改革不彻底、政绩考核制度三个方面深入阐述土地财政的制度性成因,并利用土地财政与经济增长、财政收支缺口的实证检验,证实地方政府对土地财政的高度依赖确实存在。接下去分析了土地财政造成的拆迁补偿纠纷、行政腐败等现实危害和政府债务、金融等潜在风险。最后,对上述分析研究的结论进行概括,结合土地财政的成因,提出完善公有制下的“二元”土地制度、深化财税体制改革和加快转变政府职能、完善发展成果考核评价体系这三个方面的政策建议。