家庭承包经营制度确立初期,赋予农民农业经营自主权,在技术条件没有较大变化的情况下,有力地促进了农业的高速增长。随着外部环境的变化,家庭承包经营制度本身缺陷开始暴露,催生农地制度创新,农地制度创新最核心的内容是产权明晰,土地确权是确认和保护农民土地财产权利的基本手段和完善农村基本经营制度的基础性工作。土地确权有一定积极作用,能增加地权稳定性,促进农户会增加长期投资;土地安全性的提高,降低了土地交易的成本,促进了土地流转;土地确权增加了农户的财产性收入;增加了农户的有效抵押物。但也有可能会带来农业经营权的固化,可能会阻碍农地规模经营和农业现代化,土地确权会加大细碎土地整合的难度。对于自上而下的制度变迁,制度能否取得好的绩效,主要取决于改制度是否真正满足现实的需要。因而土地确权作为政府供给的制度安排,能否取得绩效,也需要看土地确权能否满足农业发展、农民增收的实际需要。为了研究土地确权对现实需要的满足,本文从土地价值、人地关系、对农业依赖程度等不同的情景下研究基层利益相关者对土地确权推进工作的评价,总结土地确权的作用以及土地确权工作中存在的问题。土地确权进度是反映利益相关者在制度变迁中的成本—收益状况,土地确权进度一定程度上可以作为利益相关者博弈的结果,也是对土地确权的一种客观评价,并分析土地确权进度的影响因素。案例分析结果表明,村民的评价主要有:土地承包权得到保障、土地确权带来的实际收益有限、一定程度上固化了农地承包权、否定了集体新增成员的土地财产权等。村干部的评价有:土地确权的谈判成本高、土地确权以后增加以后征地的难度、土地确权固化了承包经营权、增加人地矛盾等消极的一面;也有明确农地边界、归属,减少农地矛盾、为村民土地权益作了保障、可以进行抵押等积极的影响。而转入本地土地的农户或企业来说,土地确权可以增加租赁关系的稳定,有一定的积极作用。但是已经签订合同长期租出的土地,再进行确权会破坏原有利益分配模式,增加租赁成本,而且农业补贴是以土地承包关系为发放的,农业补贴的靶向作用存在偏差。对土地确权进度的研究结果表明:小组距县城的距离、在外出务工的人数比、地租和机动地面积对土地确权的时间有显著影响。二轮人均承包地面积、土地调整次数、土地流转面积、小组承包地面积和土地纠纷宗数对土地确权的时间无显著影响。根据基层利益相关者对土地确权的评价和实证分析结果,得到的启示有:开辟新途径,增强集体成员的社会保障;借助土地确权数据,强化农业补贴的针对性;增加小组内土地的合并、健全流转平台;合理安排土地确权资源,保质、按时完成土地确权。