住房制度改革以来,随着各类住房保障制度的不断出台,到2012年《公共租赁住房保障办法》颁布为止,我国住房保障“增量改革”的任务已经完成。然而,由于现有住房保障体制的碎片化现象,严重制约了制度整体效能,导致保障不公与管理低效的问题十分突出。在这种背景下,住房保障供需的基本矛盾已由制度供给不足转变为现有体制的内部制约,以体制整合优化为内涵的“存量改革”势在必行。作为体制有效运行和可持续发展的最大瓶颈,碎片化问题应成为住房保障体制“存量改革”的重点突破方向。住房保障体制的碎片化是住房保障体制内部各要素因相互孤立、无序组合且存在要素缺位而制约住房保障体制整体功能的一种不协调状态,具体表现为保障制度供给的碎片化、监督管理的碎片化、政策法规的碎片化、资源配置的碎片化,以及运行方式的碎片化等五个层面。产生这一问题的原因,在宏观层面上,是由于住房政策目标的短期性和不稳定性,政策目标的嬗变造成制度体系设计之初就缺乏全面布局与整体规划;在微观层面上,则是住房保障职能体系的分散化。对我国住房保障体制的审视还应该放在国际格局中比较分析。与我国相比,国外尤其是发达国家的住房保障体制在住房政策的协调性、管理部门的统一性、住房保障政策的法制化、保障方式的创新性,以及制度发展的渐进性等方面的先进经验值得我国借鉴。破除住房保障体制的碎片化,不仅是激发体制活力的内在需要,也是践行公共服务均等化理念的必然要求。为此,应对当前的住房保障体制进行整合优化:一是在制度供给层面上进行并轨改革,最终构建起单轨运行、租售并举的大公租房制度;二是在法律规制层面上推出《住房保障法》,促进体制弥合;三是在管理体制上,以协同治理和整体性治理为思路整合住房保障管理职能,以组建专门的住房保障管理机构为最终目标;四是在运行机制上,通过统一供应分配、创新补贴方式,以及打通租售环节,建立起匀质的住房保障待遇分配机制。