土地是民生之本,发展之基。随着我国城市化进程的加快,城市发展对土地的需求不断增加,城市土地资源变得越来越稀缺。与此同时,城市土地在利用过程中存在着规模扩展过快、结构不合理、占而不用、侵占耕地等低效使用现象。土地作为不可再生资源,正面临着前所未有的压力。我国人多地少,耕地面积有限,“既要发展,又要吃饭”这样一个现实的矛盾就摆在我们面前。如何解决土地利用中存在的不合理现象,提高土地利用效率已经是一个迫在眉睫的任务。因此,要落实科学发展观,必须大力促进节约集约用地,缓解土地供需矛盾,走出一条建设占地少,利用效率高,符合我国国情的土地利用新路子。这是关系到子孙后代生存根基和国家长远发展的大计,对保证我国经济又好又快发展具有极其重要的意义。有鉴于此,本文认为,在我国城市化的进程中,加强对城市土地利用规律的研究,探讨我国城市土地高效利用的途径具有重要的实践价值。全文的研究共分五部分：第一部分：导论。主要介绍了本文研究的意义,对国内外提高城市土地利用效率方面的研究做了简要综述。从文献综述中可以看出,虽然城市土地利用理论研究已取得了长足的进步,但仍有待作更深入的研究。城市土地作为人类活动最为集聚的区域,是人类以空间集中形式进行生产和生活消费的载体。同时,城市土地作为一种稀缺而宝贵的自然资源和不可替代的重要资产,能否得到高效利用直接关系到人类的生活质量,关系到耕地资源的保护和社会经济的可持续发展等诸多重大问题。因此,研究城市土地利用效率非常必要。第二部分：城市土地利用的理论分析。首先,对城市土地进行了概述,界定了城市土地的概念,即城市土地是城市建成区和城市规划区范围内非农业用地的总称,是城市区域内的陆地、水面以及它们的上下一定空间所构成的自然综合体。从开发程度看,城市土地又可分为三个层次：一是城市建成区土地,即城市已开发建成的土地；二是城市规划区土地,即城市土地利用总体规划和城市总体规划确定的定期发展范围内的土地,除建成区外还包括近郊的农田和村镇占用的土地；三是城市行政区划内的土地,包括城市郊区和市辖县范围内的土地。本文讨论的城市土地一般是指城市建成区及其规划区的土地。同时,介绍了城市土地的分类。根据《城市用地分类与规划建设用地标准》的规定,我国城市用地共分为十大类,四十五中类,七十三小类。十大类用地是：居住用地、公共设施用地、工业用地、仓库用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域及其它用地。其次,概括了城市土地利用的内涵,分析了城市土地利用的特性：即城市土地利用的区位性、城市土地供给的稀缺性、城市土地利用的立体多维性、城市土地投入的相对无限性和可代替性等。并分析研究了城市土地利用效率的理论依据,包括地租理论、土地区位理论、土地报酬递增递减规律。再次,对城市土地利用效率的内涵进行了研究。笔者认为城市土地利用效率可以这样定义：指城市用地数量、分布、使用的安排对整个城市范围内的经济、社会文化活动的投入与产出之比的影响,和对城市环境的影响而产生的作用和结果。本文的城市土地利用效率具有以下内涵：1.体现经济效益、社会效益和环境效益三者的统一性；2.体现土地可持续利用的思想：3.整体用地结构的优化与单一地块利用集约化的统一。总之,城市土地利用效率是一个综合性概念,包括城市发展的经济效益、社会效益和环境效益。城市土地利用的最佳效益不仅决定于土地的经济产出与利润,还取决于城市各项建设用地的合理安排及城市经济、社会与环境效益的相互协调。最后,在对城市土地利用效率的内涵进行定义的基础上,探讨了土地利用效率的判定标准：包括：1.土地是否被分配给利润最大化的使用方向；2.是否能够提高有赖于土地利用的生活水平；3.是否可以保持土地资源的可持续利用。第三部分：当前我国城市土地利用效率分析。首先概括性地讨论了我国城市土地利用的基本情况,包括城市发展规模迅速扩张的现状以及我国城市土地利用中存在的问题,其问题主要表现为：城市土地供需矛盾扩大、城市已占用土地利用效率低下、城市土地利用结构不合理等。其次,‘运用我国的实际数据资料,对我国城市土地的人口容纳能力、城市土地产出率、城市内部用地结构的相关指标等进行了实证分析。基于对我国城市土地利用情况和土地利用效率指标的分析,得出了我国城市土地粗放利用现象普遍,浪费严重,利用率低下的结论。第四部分：影响我国城市土地利用效率的因素分析。本部分着重分析了产权制度、土地的公共管理制度、财税制度、城市规划与开发技术等因素对城市土地利用效率的影响。在分析产权制度对城市土地利用效率的影响方面,我国宪法规定城市土地归国家所有,国家土地所有权实质上是国家代表全体人民的利益对与全体人民利益密切相关的土地进行管理,国家的这种权利受到宪法和法律的保护。但国家只是一个法律上虚拟的概念,中央政府行使着国家土地的所有权。而地方政府也是国家机器的重要组成部分,而且由于土地分散在各地,所以土地开发利用需要地方政府来实施。但是,在法律上,土地所有权在中央政府和地方政府之间界定不清,造成了中央政府和地方政府之间为了争夺各自利益而进行博弈,这样就造成了地方政府为实现各自利益而对土地资源的掠夺性使用。在分析土地的公共管理制度对城市土地利用效率的影响方面,笔者认为,一方面在我国现行的土地管理体制中,土地供应与土地需求之间的关系是颠倒的,即供给服从需求,实质上是一种“保障需求”的机制。体制的运行状况是,计划部门负责立项,城市规划部门负责选址,土地管理部门负责供地。这种需求决定供给的机制,导致了土地供应总量控制难以实施；另一方面,土地管理部门对于地方政府的土地违法行为缺乏应有的制约和监督,难以对地方政府的土地违法行为的发生形成制约,造成大量稀缺土地资源的浪费。在研究财税制度对城市土地利用效率的影响方面,笔者认为我国土地利用效率低,与企业预算约束软化和投资饥渴相关,这是导致土地多占少用、占而不用、早占晚用、闲置浪费的直接诱因。而财政体制和税收体制的不完善则是造成土地利用率低下、闲置浪费现象严重的深层原因之一。具体表现在：首先,我国的分税制财政体制具有明显的过渡性特征,主要表现在统收的局面打破了,统支的痕迹依然存在,省以下的分税制还不完善。在分税制财政体制的税种划分上,属于土地资源方面的税种全部是地方税,各级地方政府为发展本地区经济从低课征,甚至大量随意减免,建设单位占用土地的成本较低,土地税收难以发挥保护土地资源和促进土地有效利用的功能。其次,我国现行土地税制不完善,已不能适应经济发展要求。由于对土地的征税存在征收范围过窄,减免规定过多等问题,也难以起到保护耕地资源,调节土地级差收益,促进土地流转,提高土地利用效率等方面的作用。而税收调节力度过弱,也是造成土地闲置浪费现象的重要原因。另外,本部分还从城市间恶性竞争、我国城市规模的不适度扩张、城市功能单一、缺乏反映城市土地使用的效益指标、城市规划与开发技术落后等几方面研究了对城市土地利用效率的影响。第五部分：改善我国城市土地利用效率的对策研究。首先介绍了国外提高城市土地利用效率的一些有效作法,如：划分土地使用性质,控制土地利用强度,实行鼓励性区划,按照土地市场价给予补偿,建立专门机构进行管理,为土地利用提供法律保障,实施土地批租制,重视对房地产保有的课税,完善耕地占用税等等。并强调了这些作法对提高我国城市土地利用效率的借鉴与启示。在借鉴国外经验的基础上,笔者针对我国城市土地利用现状以及制约城市土地利用效率的因素,提出了提高我国城市土地利用效率的建议和对策,包括：1.充分发挥市场机制作用。为尽快提高土地利用效率,我们应在城市政府对土地利用计划的统一指导下,充分考虑市场机制的作用,尤其要逐步开放土地二级市场,让分散的利益主体根据市场变化调整土地利用方式,以保证各类要素的充分流动和合理聚集,提高配置效率,促进土地尽快从低效率用途向高效率用途转变。2.强化城市土地的科学规划。我国应注重从以下几方面提高城市土地规划水平,如加快控制性详细规划立法工作,优化城市土地利用结构,适当提高城市土地容积率,控制城市外延扩展,合理规划和利用城市地下空间,制定鼓励性区划,激励开发商提高土地利用效率等。3.创新城市土地管理制度。首先,要依法行政,提高决策管理水平；其次,要健全和完善城市土地储备制度；再次,要健全对地方政府用地权力的约束和监督机制；另外,还必须完善土地租约；最后,应尽快改变新地、旧地双重管理的办法,推动城市存量土地的流动。4.提高我国城市土地利用效率的财税对策选择。财政政策方面,笔者建议通过财政拨款与财政投融资政策促进城市土地的有效利用。税收政策方面,应主要考虑以下几个方面：(1)扩大城镇土地使用税税基；(2)增加城镇土地使用税税率档次,提高征收标准；(3)调整、完善土地增值税；(4)开设闲置土地税和荒芜土地税；(5)健全土地税征管制度,加强土地占用税的征管力度。期望通过本文的研究,能为进一步建立并完善与社会主义市场经济体制目标模式相适应的城市土地管理制度,进一步发挥财税制度对城市土地资源利用效率的调节作用,提高城市土地利用的效益和效率,提供有益的参考。