本文按照制度环境决定制度安排、制度安排决定制度绩效、互动这样的研究范式,以历史为线索、以制度集合为考量纬度、以现代国家构建为视角,将我国农村公共产品供给制度变迁主要分四个不同制度环境时期进行考察、分析。笔者认为,农村公共产品供给制度受制于国家政治经济制度的制约与影响。伴随着国家现代化的历史进程,我国农村政治制度从皇权下乡村自治制度到现代国家制度,经济体制经历了自然经济--计划经济--市场经济转型,农村公共产品供给制度也随之变迁。具体地说,在不同制度环境时期,农村公共产品供给制度的变迁路径主要体现为:社区宗族组织供给为主→政府(集体)包办一切下农民自我合作供给→政府主导下农民直接负担→政府(公共财政)主导+“一事一议”框架下农户参与这样一个过程。中国传统农业社会是自然经济,实行皇权统治下的乡里自治制度。这一制度是以宗族制度为基础、以儒家学说为保障、行政与自治相济的乡村管理制度。农业帝国的财力不足决定了政府举办社会发展必需的公共事务和提供必需公共产品的能力不足,国家对乡村的统治和整合在于参与对农业经济剩余的剥夺和分割,维持上层统治和官僚政府的运转。这种“制度环境”性质决定了乡村社会大部分公共产品只能由乡村居民自我供给。而在自觉认同上的乡村社区,也自然而然滋生出乡村自我服务、自我管理内部事务的家(宗)族式自治组织。所以在中国漫长的农业社会时期,乡村公共产品供给制度一直是以社区宗族组织供给及私人供给为主、以皇权政府供给和其它民间组织自愿供给为辅的制度集合。家族组织对乡村社会公共设施建设等公共产品的供给,虽然是低水平的,但起着重要的作用。对于乡村而言,大大小小的士绅为乡村公共产品供给提供财力智力,化解组织成本,保持了传统乡村社会的基本稳定。鸦片战争失败以后,现代国家观念在中国开始兴起。现代国家与传统国家的一个重要区别是国家在农村公共产品上的作用不同,既现代国家要为一国的人民提供“公共产品”。在20世纪的百年进程中,我国的主要目标是经济现代化(工业化)与政治现代化(现代国家构建)。近代中国现代国家制度构建的探索与传统乡里自治制度解体的交织,导致没有稳定的农村公共产品供给“制度环境”,农村公共产品供给出现了危机。1949年中华人民共和国建立,标志现代民族-国家确立。中国共产党为巩固民族-国家主权,基于国家工业化战略需要和新中国治理模式探索,最终形成了我国城乡二元经济结构和农村政社合一的人民公社制度。这一“制度环境”对农村公共产品供给制度有着双重影响:一方面成功地化解了农村公共产品供给的组织困境,最大限度地组织公共产品建设;另一方面表现出农村社区以“自我合作供给”为特征的制度外筹资制度和城乡二元公共产品供给体制。人民公社时期,国家工业化目标形成了农村“汲取型”体制,使党采取了农村社区公共产品制度外筹资制度(集体经济组织内部),并与高度集中的计划经济相结合。国家“全能”地位使党(政府或集体经济组织)成为唯一的决策、组织、供给主体,政治运动成为主要的生产动员和监督制约机制。毛泽东合作与均平思想的意识形态化造就了低水平的以平均主义为特征、以合作生产为形式的农村公共产品供给。然而,人民公社制度主要基于工业化目标需要,保证国家对乡村的超量汲取;这导致了广大农民的生活极为贫困,并最终导致自身解体。改革开放后,家庭联产承包责任制确立,农民有了更大休养生息空间,我国农村经济从计划经济向市场经济转型,农村政治确立了“乡政村治”体制。由于“制度环境”发生变迁,农村公共产品供给主体出现了多元化趋势。然而,由于现代国家构建不足,城乡二元结构的汲取式体制形成农村庞大政府体系与弱小农业财政,导致农村公共产品依然是“制度外供给”的城乡二元公共产品供给体制,体现为政府主导下农民直接负担(税、费、集资、投工投劳等)。而民主-国家建构滞后导致了政府权力非制度化与农民弱组织化;在“压力型体制”下,农村公共产品供给制度体现出政府自上而下决策难以真实体现农民需求、生产责任下移和管理监督机制乏力,以及“一事一收费”方式弥补成本。供给制度的运行不仅导致了农村公共产品总量短缺和公平缺失,更为严重的是产生了农民负担问题和乡村债务问题。农民负担问题的尖锐化将农村公共产品筹资制度的改革推向前沿,从而使农村税费改革成为我国农村公共产品供给制度变革的突破口。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收人,是全面建设小康社会的重大任务”,表明我国发展战略将发生根本转变;“统筹城乡发展”其实质就是要逐步改变长期延续的城乡二元结构,其重要内容之一就是建立能够覆盖城乡、惠及全民的、由公共财政所支撑的公共产品供给体系,使包括农村人口在内的全体国民都能享受到平等的国民待遇,它是主权在民、全体国民一致性的民主-国家建构的必然要求。“多予少取放活”方针实施标志着反哺政策的启动。当前,对于超出村庄社区的公共产品,主要由国家财政来解决;而与农民利益密切相关的村庄社区内的公共产品供给,则由“一事一议”制度的办法筹措资金。然而,由于集权财政体制弊端和政治体制改革滞后,农村公共产品供给存在县乡政府财力不足、专项资金交易成本高以及结构失调等现象;“一事一议”制度未能契合当前农民行为特征也难以进行下去,农村社区公共产品供给出现两个非合作博弈。这造成了当前农村公共产品供给的困境,也提示我们现代国家正确介入与农民真正合作才是农村公共产品达到有效供给的真课题。通过对中国农村公共产品供给制度变迁考察与思考,得出基本结论:国家发展战略转变,要求从以农民自我合作筹资供给向建立以公共财政基础上的农村公共产品供给筹资制度转变;国家治理转型,要求从忽视农民需求的“供给主导型”决策制度向彰显“以农民为本”的“需求主导型”农村公共产品供给决策制度转型;经济体制变革,需要对国家、集体、农民相对独立的经济利益进行界定,以建立公平效率相统一的农村公共产品生产管理制度。而要保障新型农村公共产品供给制度的良性运行,必须构建新型农村公共产品供给制度的制度环境:民主-国家。论文可能创新点:本文在对西方制度经济学制度分析反思基础上,提出了研究中国农村公共产品制度变迁的范式应为:制度环境制度安排制度绩效。这一范式的逻辑结构为:制度环境决定了制度安排;而有什么样的制度安排,就有什么样的制度绩效,并运用于对中国农村公共产品制度变迁的经验分析。具体地说:(1)新的考量纬度。本文运用制度经济学理论将农村公共产品供给制度看作是一个制度集合,从制度类型上看包括农村公共产品的政府供给、私人供给、社区供给和第三部门供给等主体;从制度内容来看由农村公共产品决策制度、筹资制度和生产管理(监督)制度等构成;对我国农村公共产品供给制度集合在不同历史条件下的演变过程加以研究分析。这样既有助于全面认识、理解、把握我国农村公共产品供给制度变迁的规律性,也有助于农村公共产品供给制度创新的具体化。(2)新的研究视角。本文运用政治社会学中现代国家建构理论,阐述我国农村公共产品供给制度变迁的实质与逻辑。这是因为绝大多数学者相关研究主要是运用西方制度经济学制度变迁理论。但笔者认为,农村公共产品供给是一个重要课题,需要多学科综合研究;另一方面仅仅运用西方制度经济学制度变迁理论分析,往往导致对我国政治经济制度变迁考量不足,难免造成研究“隔鞋挠痒”缺憾;而现代国家建构是近代以来中国政治发展的主轴,也是农村公共产品供给制度最重要的“制度环境”。