行政执法的过程并非“法律+事实=决定”的简单推导过程。在行政执法的过程中，执法者的行动取向是最为活跃和可变的因素。除了法律以外，其他许多变量均可能对行政执法的进程和结果产生影响。根据其作用方式的不同，这些变量可被分为规范性因素和非规范性因素两种类型。前者主要包括上级意志、司法审查、代议机关的监督和行政相对人的抗辩；后者则有行政习惯与经验、自然情感、利益诱导、大众传媒等。各种变量均能按照自己的作用方式对执法者产生影响，但它们对于法律实施的效果则各不相同。总体上，司法审查、代议机关的监督、行政相对人的抗辩以及大众传媒的监督对于实现法律对执法者的统制是具有积极作用的正向变量。而行政习惯与经验、上级意志则是两把“双刃剑”，它们对于法律的实施既可能产生积极作用，也可能会抑制或破坏法律的实施强度。行政执法过程中的自然情感及利益诱导的影响，则常常成为消解法律实施强度的消极因素。各种变量对于执法者的作用强度不仅与个案的案情有关，也与各种变量自身的作用特性紧密相关。根据变量对执法者的作用方式的不同，变量可被分为内生型、结构型、诱导型和监督型变量。变量自身质地的稳定性、作用环节的多寡、作用过程的持续性、执法者获得回报的可能性、拒斥变量作用的后果以及变量作用的正当性等因素均能对变量的作用强度产生影响。据此，内生型、结构型、诱导型和监督型变量在对执法者的作用强度上呈现出依次递减的样态。行政执法的过程本质上就是法律与各种变量对执法者“争夺控制权”的过程。法律要想实现对执法者的控制，就必须能够压制其他变量对于执法者的作用强度，尤其是应当压制那些对于法律的实施具有巨大消极作用的变量，包括其中的中性变量和负向变量。由于行政习惯与经验、上级意志分别属于内生型和结构型变量，其对于执法者行动的影响具有稳定性和持续性等特征，因而在各种变量的作用强度中位居前列。一旦这两种变量对于执法者的作用过程难以获得规范，它们必将沦为破坏法律实施的最为强大的消极变量。在制度层面上，要想引导并规范行政习惯与经验、上级意志对于执法者的影响力，行政组织法必然应当成为行政法制度架构中不可或缺的组成部分。只有改革我国的行政结构并予以法制化，才能最终实现法律对执法者的有效统制。完善行政组织法的核心问题在于加强对领导权的有效控制。