改革开放三十多年来,如果说有一项改革持续而没有中断的话,那就是政府机构改革。在五年一次的党代会和人代会换届之际,它都会成为主政者思考的重点、成为人们关注的焦点。2013年中共十八大召开之后,再次将十七大时提出的“大部门制行政管理体制改革”提到了重要议程。十八届二中全会公报更加明确指出,行政体制改革要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,健全部门职责体系,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。因此,构建大部制成为这种改革在今后一段时期的核心任务。学术界尤其是政治学与公共管理学界对此有较多的研究与关注,并产生了不少相关的研究成果。本文力图从构建公共服务型政府的层面,对大部制改革中的若干重大问题进行研究和探索,并在此基础上寻求相关的对策及建议,以期能为相关的实践探索提供参照。全文共分为四部分,主要内容如下:　　一、大部制改革概述　　(一)基本概念的界定　　重点阐述了大部制及大部制改革的释义、内涵及主要内容。笔者认为,大部制作为一种新型的政府组织体制,不同于以往政府机构改革,不只是意味着形式层面的部门或机构的合并与精简,其核心和本质在于政府职能的调整与优化。　　(二)推进大部制改革的意义　　大部制改革是我国市场经济发展到一定阶段的产物,也是三十多年前改革开放的延续。笔者从五个方面阐述了大部制改革的重要意义:　　1、有利于减少职能交叉,完善行政运行机制;　　2、有助于优化政府机构、落实问责制度和实现权责统一;　　3、加快行政管理体制改革的必然选择;　　4、完善政府部门决策、执行和监督体系的必然选择;　　5、落实“问责制”及建设责任政府的必然选择。　　二、大部制改革面临的主要问题　　(一)理论支撑不够　　关于这一点,笔者从以下三个方面进行了阐述。　　1、科层制理论僵化,新公共管理理论还在探索中。原有的科层制理论已经僵化,无法满足当今时代的需要。而新公共管理理论作为一门新生课题,依然处在探索过程中。　　2、大部制改革的宏观讨论多而专业理论少。当前关于改革的各类观点粉墨登场,争议较多、缺乏共识,更多的理论仅在宏观方面作研究与探讨,专业著作少之又少,具有可行性的更是微乎其微。　　3、大部制改革缺乏整体规划。对大部制改革的核心内涵、实现条件、影响因素、运作机制、保障环节等根本性问题尚未进行系统设计,缺乏对改革的整体规划。　　(二)改革后各部门利益之间的摩擦凸显　　部门重组后带来的矛盾和冲突主要体现在以下几个方面。　　1、建后的部门利益存在明显冲突。掌握好加强部门整合的力度和分化部门利益的技巧,要谨防新组建的大部门产生新的部门利益。　　2、职能的整合难以平衡。在利益的分配上稍有不慎,就会引发内部的不和谐甚至引起冲突,最终难以形成大部制运作所需要的内部凝聚力。　　(三)职能转变不彻底　　在政府职能转变的执行中,形式主义和官僚主义的态度和做法,造成政府职能转得出去,却变不起来,职能转变流于形式。主要有三个方面的表现。　　1、职能转移走形式,部门放权困难。政府职能向企业和中介组织转移中,存在转移的是事务,而转移后对事务的控制权和运行机制依然如旧,呈现出“事转权不转”的局面。　　2、职能下放不到位,存在中途截留的问题。从国务院向地方政府下放的权责,应该根据省级、市级、县级等政府的既有功能,在不同层级政府之间合理配置,形成层次分明、结构有序、相得益彰的权责体系。　　3、职能整合不切实,旧有问题依然存在。在职能整合中,仍然存在政出多门和政出多头的问题,部门与部门之间和部门内部都缺乏有效协调。　　(四)权责关系模糊不清　　权责关系模糊不清,一直是改革以来的历史遗留问题。主要表现在两个方面。　　1、纵向上权责不清。权力与责任的分配,关乎“上下”“左右”的权责与利益,如何形成“最大公约数”,是改革面临的重大课题。　　2、正职和副职分权不明。“副职分管,正职监管”的模式,一旦出现了问题,是副职顶雷,还是正职担责,并不明晰。　　(五)政企形分实不分　　政企不分的状况以各种形式依然存在。　　1、既是运动员,又是裁判员的现象依然存在。在内部管理中,彻底剥离出内在的企业机构和市场机制的痕迹,使政府保持行政机构的单一性;在外部管理中,运用宏观手段对企业进行必要监管,远离企业的微观管理和运行,使企业拥有市场运作的独立性。　　2、所有权与经营权难分离。在1979年以前的中国经济体制下,国家既是全民所有制企业的生产资料所有者,又直接指挥和参与企业的生产经营活动,把全民所有同国家机构直接经营企业相混淆,从而产生统得过多、管得过死的弊端。　　(六)决策权、执行权及监督权相互缺乏制衡,人员分流困难　　长期以来,我国一直实行“议行合一”的政治体制,存在一些结构性的矛盾,决策权、执行权和监督权相互之间缺乏制衡。另外,人员分流也是一大难题。若妥善安置分流人员,会影响组织的有效运行,难以达到预期目的。若未妥善安置分流人员,则势必会影响大局稳定,改革的目的同样难以实现。　　(七)法治保障缺乏　　我国几千年来的封建历史,使得“人治”思想根深蒂固,封建专制思想浓厚,这些都不利于法治政府的构建。再则,法律规章不健全,法制机构职能发挥也不够充分。　　三、国外大部制改革的经验借鉴　　笔者通过对国外大部制国家运行情况的了解和分析,得到了一定的启示,大部制具有比较优势。　　1、同类职能由一个部门统一管理。这种统一管理,有利于提高行政效能,避免传统体制的弊端。　　2、政府由精干大部门组成。实行大部制的国家无论大小,内阁部门一般在16个左右,基本可以涵盖现代政府具有的各项管理职能。　　3、大部结构相对稳定。大部制也会随着环境变化进行调整,但这种调整可以通过机构重组、内设机构整合来实现,大部结构并没有太大的变化,部门数量保持相对稳定。　　4、体制运行畅通高效。大部制避免了传统体制下职能交叉、政出多门、多头管理的局面,将原来的部门间的外部协调变成部门的内部协调,克服了传统体制下“踢皮球”、争权夺利的现象,也便于问责。　　四、推进大部制改革的对策探讨　　有了经验借鉴,通过对比分析,笔者认为,建设服务型政府是我国大部制改革的必经之路。我们可以从七个方面着手推进大部制改革。　　(一)理论创新是大部制改革的重要支撑　　一是要有明确的顶层设计。方案应当具有可持续性、可操作性。　　二是要在实践中推进理论创新。要有与时俱进的勇气,不断总结社会实践,不断吸收新鲜经验,不断作出理论概括。　　(二)转变政府职能是大部制改革的核心所在　　1、管理理念由“管制”转向“服务”。政府顺应市场经济要求,在市场本位、社会本位的前提下,把管制观念转变为服务观念。　　2、管理范围由“大政府”转向“小政府”。凡是市场能够解决的,政府就绝不插手;凡是社会和公民能够自己解决的,政府也不要插手。　　3、办事程序和办事规则由“封闭”转向“透明”。除国家机密或者其他不可公开的特殊情况外,公民享有法律赋予的知情权。　　4、继续进行行政审批制度改革。推进行政审批制度的改革创新,加强对行政审批权运行的监督,深入推进《行政许可法》的有效实施。　　5、处理好政府与市场、与社会的关系。科学合理的界定政离又相制约的机制。严格划分不同权力的使用边界,重点加强领导干部(尤其是主要领导干部)对人财物的管理和使用,对关键岗位进行重点监督。　　(六)加强法制建设并积极推进依法行政是推进大部制改革的法律保障　　1、加大改革立法力度,使大部制改革有法可依。进一步强化全国人大立法力度,做到依法决策、依法执行、依法监督,有效遏制部门利益化。　　2、积极推进依法行政。加强行政法制宣传;加强政府法制机构建设;加强行政执法队伍建设;加大行政执法监督力度。　　3、加强多重监督,使政府改革透明化。整合人大、司法、公众、舆论、新闻媒体等多重监督,形成合力,共同监督大部制改革的进程。　　(七)统筹兼顾并抓好配套改革是大部制改革成功的必然选择　　1、与政治体制改革同步。统筹职能设置;统筹权力设置;统筹各种关系。　　2、与社会管理体制改革同步。转变政府职能,积极培育社会力量。