新古典经济学把经济增长的直接原因归结为生产要素投入量的增长和全要素生产率的提高。资源的稀缺性意味着单纯依靠要素投入的经济增长是难以持续的,只有全要素生产率的提高才是经济持续发展的动力源泉。改革开放之后中国的投资率从1981年的19.62%飞速上升到2015年的81.98%1,同时“人口红利”爆发,劳动力占比不断上升,可以说中国改革开放以来的经济增长主要是靠要素投入驱动的。然而,自2011年逐年下滑的经济走势印证了新古典经济学投入驱动增长模式无法实现经济持续增长的观点。一方面投资率和人口红利不可能持续走高,终将面临拐点;另一方面要素投入达到一定规模必然会遇到报酬递减的问题。当经济增长达到一定的阶段,终将面临经济增长的“阵痛”调整期。所以当前我国经济增长方式亟待由要素投入驱动向全要素生产率驱动转变。在经济增长方式由要素投入驱动转向全要素生产率驱动的过程中,政府对经济活动的介入将发挥什么样的作用?政府行为对全要素生产率的提升将带来什么样的影响?对这一问题的考察对促进经济增长方式的转变和提高经济增长质量具有重要的参考价值。城市是各种资源空间集中的“俱乐部”,也是经济增长的核心地带,是经济运行的主要载体。2016年中国城镇化率达到57.35%2,学者们预测城镇化的过程可以延续到2030年,届时城镇化水平可以达到70%,进入城镇化发展的成熟阶段。所以城市经济发展的质量直接关系到未来中国经济发展的质量。因而,不同于以往从省际层面来测算全要素生产率,本文从城市层面来测算全要素生产率,并对其进行纵向和横向分解,考察全要素生产率及其各组成部分的增长变化情况,并对城市公共支出总规模及其各组成部分对全要素生产率的影响效应进行实证分析,厘清公共支出总规模及各组成部分对全要素生产率的影响效应,为政府制定经济政策提供参考。相对于其他类型的公共支出,生产性公共支出对全要素生产率的影响更直接。生产性公共支出包括基础设施投资、R&D支出和教育支出。所以本文除了分析公共支出总规模对全要素生产率的影响效应,还分别论述了基础设施投资、公共R&D支出和公共教育支出对全要素生产率的影响效应。本研究旨在从城市层面测算1998-2013年间中国全要素生产率的改进情况,评价样本期间中国城市经济增长的质量,在此基础上评价政府行为对全要素生产率带来的影响,为政府制定合理的经济政策提供参考,另一个目的是以能否提升全要素生产率为标准来判断中国城市公共支出的合意规模和理想结构。文章首先对公共支出与全要素生产率之间的关系进行理论推导,然后从两个方面说明公共支出对全要素生产率的作用机制,公共支出通过提供公共服务对全要素生产率产生提升效应,也会通过刺激资本、劳动和土地等要素投入,强化粗放型经济增长模式,对全要素生产率产生抑制效应。其次,对我国城市公共支出的基本状态进行统计性描述。再次,分别采用SBM-Luenberger和DEA-Malmquist方法测算全要素生产率;将ISP全要素生产率横向分解为资本要素生产率、劳动要素生产率和土地要素生产率,也将其纵向分解为技术进步和技术效率;将DEA全要素生产率纵向分解为技术进步和技术效率。最后,分别对城市公共支出总规模、城市基础设施投资和城市公共科教支出与ISP全要素生产率和DEA全要素生产率的关系进行个体固定效应回归和系统GMM回归并进行比较,分析其区域差异和城市层级差异;并进一步对城市公共支出总规模、城市基础设施投资和城市公共科教支出对全要素生产率的各组成部分的影响效应进行分析。最终形成以下主要结论:第一,无论是采用SBM-Luenberger方法还是DEA-Malmquist方法,在1998-2013年的样本期间内中国城市全要素生产率呈明显的退步状态,根据SBM-Luenberger方法,全要素生产率累计退步23.03%,技术效率累计上升4.44%,技术增长率累计退步27.47%,资本要素生产率累计退步60.71%,劳动要素生产率累计上升8.63%,土地要素生产率累计退步17.02%。采用DEA-Malmquist方法,全要素生产率累计退步34.73%,技术效率累计进步12.17%,而技术增长率累计退步41.81%,这表明,1998-2013年中国城市经济的发展主要依靠技术效率改进的“水平效应”,缺乏技术进步的“增长效应”。东部城市和副省级大城市的全要素生产率要高于中西部城市和地级城市。全要素生产率累计退步的原因可能在于:全要素生产率测算的技术进步没有蕴含资本体现式技术进步;中国资本形成过快而引致的资本深化进程的加速导致资本要素生产率下降;中国的投资率可能存在被高估的情况;转型时期的寻租行为抑制了生产率进步;基础设施尚未发挥其“生产力”。第二,从国家层面上来看,城市公共支出规模扩张在总体上会对全要素生产率产生抑制效应。其中,当期城市公共支出总规模对全要素生产率具有显著的抑制效应。滞后一期城市公共支出对全要素生产率具有显著的提升效应。滞后二期城市公共支出对全要素生产率作用不显著。城市公共支出规模扩张在总体上会对全要素生产率产生抑制效应,这说明中国公共支出通过提供公共服务会对全要素生产率产生滞后的提升效应,但是也强化了粗放型经济增长模式,对全要素生产率产生了抑制效应,并且抑制效应大于提升效应。其原因在于当前过分强调GDP的政府官员考核和选拔体系导致公共支出规模过度扩张、投向生产领域的比重过高,投向公共服务领域的比重过低,结构性偏向严重以及支出效率低下;公众对公共品需求表达机制的缺失导致公共品提供者与需求者之间的信息不对称;政府在公共支出的过程中“越位”和“缺位”共存;公共支出管理和控制机制需要进一步健全与完善;城市公共物品提供缺乏统一长久规划,重复建设严重,综合协同能力差。从区域层面上来看,东部地区的抑制效应和提升效应远远超过中西部地区,东部地区的抑制效应远远超出了提升效应,东部城市应适当缩减公共支出规模。中西部地区的抑制效应和提升效应都比较弱,说明虽然城市公共支出有一定的上升空间,但是城市公共支出资金的利用效率应进一步加强,进一步强化其对全要素生产率的提升效应。从城市层级来看,副省级城市的抑制效应远远超出提升效应,这说明副省级城市的公共支出规模应进一步缩减。地级城市的抑制效应和提升效应旗鼓相当,抑制效应略高于提升效应,说明地级城市公共支出有一定的上升空间,但是城市公共支出资金的利用效率也应进一步加强。第三,城市基础设施投资对全要素生产率的影响效应并不显著,并没有产生理论预期中的提升效应。根据静态面板数据模型,当期基础设施投资对全要素生产率有微弱的提升效应,滞后一期和滞后二期的影响效应不显著。根据动态面板数据模型,三期城市基础设施投资对全要素生产率的影响效应均不显著。其中,东部城市和副省级城市的提升效应略高,而中西部城市和地级城市的提升效应不明显。城市基础设施投资没有如理论预期中显著促进全要素生产率提升,其原因是一方面城市基础设施投资可能会通过刺激各项要素投入,强化粗放型经济增长模式,降低全要素生产率。另一方面,城市基础设施建设过程中存在的一系列问题导致基础设施难以充分发挥其作用,使用效率低下。首先是城市基础设施建设缺乏统一长久规划,重复建设严重,综合协同能力差。其次,城市基础设施建设往往重短期效益,轻长期效益。最后,城市基础设施的管理体制和运营机制不健全。东部地区和副省级城市的提升效应高于中西部地区城市和地级城市,说明东部地区和副省级城市基础设施规划管理要比中西部地区和地级城市先进,管理体制较为健全,基础设施运行效率较高。第四,城市公共R&D支出对全要素生产率的提升效应不显著,从长期来看,甚至存在一定的抑制效应。城市公共R&D支出对全要素生产率和技术进步的抑制效应的原因可能在于:(1)城市公共R&D支出对全要素生产率的促进作用存在门槛效应,中国城市公共R&D支出规模较低,没有跨越“门槛”值。(2)政府对技术创新活动的干预存在“失灵”的可能性,这种政府“失灵”源于以下几个方面的原因:政府在R&D经费投放时由于面临信息不对称而存在逆向选择,导致经费投放欠缺针对性;R&D经费使用过程中发生“道德风险”,科研经费得不到合理安排,科研经费产生极大浪费;科研经费投放过程中可能存在寻租活动;科研经费预算管理使用的都是基数加增长法,固化了财政支出结构、供给范围和利益分配格局。东部城市和副省级城市当期公共R&D支出的抑制效应较强,远高于中西部城市和地级城市,说明这些城市政府对技术创新活动的干预失灵现象更为严重,公共R&D经费的使用效率更为低下。东部城市和副省级城市当期公共R&D支出的抑制效应较强,原因可能在于东部地区和副省级城市的公共R&D经费更为充裕,但是R&D经费使用过程中存在问题得不到有效解决使得这些城市公共R&D经费的使用效率更为低下。第五,无论是静态面板模型还是动态面板模型,均发现城市公共教育支出对全要素生产率的影响效应不显著。原因可能源于:(1)人力资本积累是一个长期过程,教育,尤其是基础教育不能直接提高人力资本以促进全要素生产率提升。本文测算了三期城市公共教育支出对全要素生产率的影响效应,可能公共教育支出对全要素生产率的提升效应尚未显现出来。(2)过于快速的教育数量扩张而不增加教师供给可能教育资源配置方式的低效。(3)教育经费在不同地区之间、城乡之间、不同教育层级之间的分配也存在诸多问题,使得教育资源配置方式低效率。从区域层面来看,东部城市公共教育支出对全要素生产率的抑制效应略明显,从城市层级角度看,副省级城市公共支出对全要素生产率的抑制效应略高。原因可能在于教育服务对全要素生产率的滞后效应较长,在短期内教育投入越多,与全要素生产率的负相关系越明显。