广义的城市建设包括城市规划、建设和管理的全部活动,狭义的城市建设就是指其中的建设环节,包括城市道路、排水、污水处理、防洪、照明等市政工程；城市供水、供气、供热、公交等公用事业；城市市容、公共场所保洁、垃圾清运处理、公厕等市容环卫事业；城市园林、绿化等园林绿化事业。　　 城市建设的投资和融资,是从不同角度研究城建资金问题,对出钱方就是投资,对用钱方就是融资。作为城建资金主要管理者的财政部门和建设部门,就是要根据城市建设的资金需求和财政所能提供的城建资金之间的缺口,统筹考虑城建资金的筹措、使用、管理这三个主要问题,以便为城市的健康发展、持续发展、科学发展提供资金保障。本文重点从筹措城建资金即融资体制的角度进行深入剖析,也就是研究目前南京地方财政资金不能满足城建投资需求的情况下,如何在现有的政策框架下通过各种手段来进行适量的融资,以保证城市建设顺利进行。　　 南京市从1949年解放后即开始城市建设,一直到1988年的近40年时间里,主要依赖财政资金投入,城市建设的步伐比较缓慢。从1989年起,南京市主要通过城市房地产综合开发中“以路带房、以房补路”等方式,在财政资金投入不多的情况逐步推进城市建设。由于农村人口持续不断涌入城市、城市化进程加快、基础设施适度超前发展的要求和城市领导的政绩偏好等因素,南京市从1996年开始实施第一个“三年城建计划”和1999年开始实施第二个“三年城建计划”,开始进行大规模城市建设,除通过财政投入和土地政策外,还开始运用向银团借款、引进外资等方式筹集城建资金。但是,由于这两个“三年城建计划”投入过大,财政资金不堪重负,要求必须对投融资体制进行改革,以便筹措更多的城建资金,保证大规模城市建设的需要。市政府于2001年开始组织调研城建投融资体制改革,由于地方政府不能直接举债,2002年就正式成立三大融资平台即城建集团、交通集团、市国资集团,其主要功能是整合并运作各种政府资源,采取各种方式融资,继续加大城建资金的投入,保证完成城建的目标任务。　　 笔者在运用公共产品理论、投资学理论、项目区分理论、经营城市理论、新型国有资产管理理论进行研究的基础上,深入分析南京市城建投融资体制的特点,一是投资主体较为单一,南京城建投资主体实际上是由政府主体和少量市场主体构成,这种以政府或政府性公司为主、较为单一的投资主体结构,使得城市建设面临着严峻的资金困难；二是融资渠道的增长潜力有限,近几年城建资金倚重的土地出让金和银行贷款由于房地产市场持续低迷和银根紧缩,而其他几项如城市维护建设税、市政设施配套费、城镇公用事业附加、财政预算内安排等增长较为有限,城建资金面临空前的压力。在此基础上,提出南京投融资体制存在的主要问题,一是政府投融资决策往往不科学,城建投资规模和融资额度的确定比较随意,投融资平台和提供城建贷款的银行存在短期化行为；二是财政资金沉淀严重与城建负债严重并存,财政资金以低利率存在银行里和城建项目以高利率从银行里贷出来使用,导致资金使用效率低下。三是政府偿债机制尚未建立,政府融资管理体制分散,政府融资运作缺乏相对独立的政策性金融机构作依托,融资问题难以规划和把握,部分债务资金使用效益不高。进一步,从操作层面上提出投融资平台存在的问题,包括平台负债规模大,融资能力减弱,债务主体不明确,缺乏对融资的考核机制,平台内的资产依然不到位等问题。　　 针对上述问题,笔者在借鉴上海、杭州等地投融资改革经验的基础上,结合南京的实际情况,提出南京城建投融资体制改革的对策取向,一是理性控制城建投融资规模,包括对城市发展进行准确定位,对城市建设进行科学规划,对城建投资进行理性控制,对城建融资规模进行合理界定,对城建融资进行规范操作等。二是推进城建投资主体多元化,要改变政府承担单一城建投资主体的局面,依据城建项目的不同性质,分类管理,营造多元化的投资主体。三是拓宽城建融资渠道,南京除了财政投入和向银行贷款外,还可以采用如利用外资、向资本市场融资、经营资源融资、开展项目融资等多种融资方式筹措城市建设所需资金。四是建立财政资金账户与城建负债账户的“影子”关系,可以在南京市范围内找几家财政资金存放较多的银行,建立政府统存统贷的模式,充分发挥财政资金的融通作用。五是建立健全良性循环的城建偿债机制,强化财政部门在地方政府融资管理中的主体地位,建立政府融资相应的偿还机制和投资决策责任制。六是优化改造投融资平台,包括适当控制投资规模,健全投融资平台考核机制,完善偿债机制,建立政府性资源投入及产出机制等措施。