统筹城乡经济社会发展是发展中国特色社会主义的战略抉择。胡锦涛同志在十六届四中全会上明确提出了“两个倾向”的重要论断,即:在工业化初始阶段,农业支持工业,为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化达到相当程度后,工业反哺农业,城市支持农村,实现工业与农业,城市与农村协调发展,也是带有普遍性的倾向。目前,我国在总体上已经到了“以工促农,以城带乡”城乡统筹发展的战略转轨时期,如何通过统筹来缩小城乡社会保障的差距,把原来仅仅覆盖到城市的社会保障推广到农村,最终实现农村社会保障与城市社会保障的统一,是当前经济社会发展中的一项重大课题。本文在一般分析统筹城乡社会保障的背景及其现实意义的基础上,以成都市为例,全面系统地考察了成都市统筹城乡社会保障的路径选择及实践探索。结合笔者的工作实践,就进一步统筹城乡社会保障提出了若干政策建议。全文为四章,主要内容和观点如下:第一章,统筹城乡社会保障的背景及其现实意义。本章在一般考察统筹城乡社会保障的背景的基础上,着重从落实科学发展观、构建和谐社会以及遵循经济社会发展的客观规律等方面分析统筹城乡社会保障的重大现实意义。主要内容和观点是:(1)统筹城乡社会保障制度建设,就是要把农村和城市社会保障作为一个有机统一的整体加以规划,逐步建立覆盖全社会的社会保障制度,使得城市和农村居民能够享受到平等的社会保障。其基本点:一是把当前游离于城乡二元机构结构之间的农民工、失地农民和乡镇企业职工纳入城市社会保障体系,把社会保障覆盖面逐渐扩大到农村,同时缓解城市社会保障因为老年化遭遇到的困境;二是加大政府对农村社会保障的投入,农村农业人口的医疗保险、最低生活保障和养老保险,解除农村农业人口的后顾之忧,逐步实现城乡居民在社会保障方面的平等。(2)统筹城乡社会保障是落实科学发展观的现实选择,是构建和谐社会的必然要求,也是遵循经济社会发展规律的客观要求。第二章,成都市统筹城乡社会保障的路径选择。本章首先从成都市的实际情况出发,分析了成都市统筹城乡社会保障的基本思路——以突出解决农民工、被征地农民和务农农民的社会保障问题为着力点,同时积极推进新型农村合作医疗、城乡少儿住院医疗互助金、城乡居民最低生活保障等制度建设,实现了由“单一突破”向“整体推进”、由“政策调整”向“制度规范”、由“城镇保险”向“城乡统筹”的转变,初步建立了覆盖城乡、功能完善、多种层次的社会保障体系。然后,分别城镇职工基本社会保险制度、非城镇户籍从业人员综合社会保险、征地农转非人员社会保险、新型农村合作医疗、中小学生、婴幼儿住院医疗互助金、城镇居民基本医疗保险、农民养老保险、大学生基本医疗保险、城乡居民最低生活保障探讨了路径选择。第三章,成都市统筹城乡社会保险的实践探索。成都市统筹城乡社会保险的实践探索在不断完善城镇社会保险制度的同时,大力推进城镇社会保险扩面工作。本章紧密结合自己的工作实践,运用大量详实的数据,展示了成都市在统筹城乡社会保险的实践探索。分析表明:社会保障助推了城乡一体化。统筹城乡社会保障必须抓好制度体系建设,必须加大公共财政投入,必须改进社保服务方式。第四章,统筹城乡社会保障的政策建议。统筹城乡社会保障是一个系统工程,还需要随着社会经济的发展,进行逐步的完善。成都市在积极探索和大胆尝试中,有一些值得借鉴的经验和有待深化的认识。第一,正确理解“城乡统筹”科学内涵,实行有差别的统一模式,坚持城乡并重、循序渐进,实现城乡之间、各不同制度之间、社会保障制度与社会保障服务网络之间的协调统一。第二,加快社会保障法制建设步伐。社会保障制度的运作是一个巨大的社会工程,包括缴费体系的运作、支付体系的运作和基金管理的运作,这些涉及缴费和经费支出的问题必须由国家法律作为明确规定。因此,在立法理论上,不仅应借鉴国外先进的立法理论、立法模式、立法概念,同时更应注重在社会保障的法理基石、基本原则等方面统一认识,创建具有自身特色的理性思维。在立法体系的架构上,应结合我国法律体系已形成的体系特点,采用“多法并行”模式,不宜采用“大法统一”模式;在立法层面上,应将社会保障法交由全国人大常务委员会制定,以提高其效力层次,确保其应有的法律地位。同时,在立法面上,也应扩展社会保障的对象范围,将农村人口也作为社会保障的重要对象予以考虑,并同等确定企事业单位、国家机关的工作人员的权利与义务;在立法衔接与配套上,应注意解决好社会保障立法与已有其它法律之间的衔接与配套问题。第三,充分发挥政府主体作用。政府不是单一经济职能的政府,也不是仅仅维护城市居民利益的城市政府,而是包括解决“三农问题”在内的全社会的公共服务型政府。界定政府是统筹城乡发展的主体,绝不意味着排斥市场作用,恰恰相反,要十分注意发挥市场机制功能。第四,建立科学合理的筹资机制。适时开征社会保障税,调整社会保险费的计征原则,改革社会保险费的计算方法,加大对农村社会保障基金投程全方位监督管理,包括加强监察稽核、部门协调、规范运作程序、探索社会管理、加强队伍建设。第五,加强社会保险基金监管,运用法律的、经济的、行政的手段,从多角度、综合性地对基金的筹集、储存、运用的管理、支付等循环往复,动态运动的全过。总之,统筹城乡社保的终极目的,是人人享有社保。作为一项系统工程,当前和今后一段时间应当努力做到:健全覆盖城乡社保体系,引民参保;开展重点人群专项扩面,促民参保;积极化解历史遗留问题,利民参保;认真落实社保补贴政策,助民参保;贴近群众提升服务质量,便民参保;完善机制形成推动合力,应保尽保。