普法教育,是一项始于1985年由政府主导面向“一切有接受能力的公民”的法制宣传教育工程。它五年为一期,连续六轮、长达近三十年的“运动式”努力,以一种独特的方式诠释着中国的法治历程。公民普法教育的研究,究其根本是关于在立法之后如何在公民教育层面实现法治转变的研究。然而,法治的实现是一个渐进而复杂的过程。普法是一个涵盖政治、经济、文化、教育等各个领域的社会变迁缩影,作为中国法治化进程中的一个环节,它不是孤立的,更不能简化为一个关于教育方式和方法的讨论。因此,在普法过程中,国家、社会和公民都在面临着转型和转化,面临着从理念、制度到行动(人的行为方式)的根本性变革。然而,现代法治作为一种外在于中国人传统生活方式的理念和制度,如何才能获得影响力并成为人们的行为方式,普法教育是否有助于这一过程的完成,都是值得我们研究的课题。2011年,普法教育进入第六个五年规划,面对这场正在进行且可能仍将继续,并且关乎全民、关乎法治的事业,在中国特色社会主义法律体系已经建成,法治建设如火如荼,民治运动日渐成熟、有序的今天,我们不得不进行以下问题的思考：其一,普法教育在中国法治建设的道路上应该担当怎样的角色?普法教育目前遇到的困境究竟是什么?其二,政府主导型的普法教育模式是否可持续?如果需要改善,该如何改善?本文基于近三十年普法教育的历程演进,从中央政府、地方政府和普法受众三个层面的分析中看到：单向的政府主导型普法模式与公民的普法需求之间已经产生了期望与效果的巨大反差,普法的供给与公民的需求之间正在发生强烈的错位。一方面,政府的普法供给,从理念、制度到行动过程都凸显着政府主导和国家本位的立场,缺乏对公民法律需求的切实关注,导致这种“政府主导型”普法模式逐渐演变为“一厢情愿”的“独白”；而另一方面,公民基于其微弱的法权意识,在民间启蒙、维权行动中却表现出明显的法律需求不足,缺乏早法治进程中积极而有成效的参与和互动。究其原因,政府的单方普法供给和公民法权意识的萌芽正是造成此困境的原因所在。环顾古今中外,普法和“类普法”的演化逻辑从根本上都遵从着制度演化的一般逻辑。然而,制度功效的发生是一个复杂的过程。有的制度使人们感怀和敬重,在这样的制度规约下人们形成良好的行动,并渐渐将这种行动中凝固成某种生活方式；而有些制度安排却驱使人们逃避,或者游走于制度的边缘。在前者的情况下,理念通过制度逐渐融入社会生活,浸润着人们的知、情、意,成为混合社会心理、个体心理和集体意识的一种形态,最终形成稳定的行为方式；而在后者的情况下,某种思想理论即使有制度保障,甚至进行硬灌输,最后的结果也不甚理想。基于制度演化的理论,公民的法律认知过程可被理解为一种个体心智模式与环境互动调整的过程。换言之,对公民的普法教育是一个典型的适应性认知调整过程或者说是一个群体性的试错学习过程。公民作为社会变迁的参与者,当其携带着传统中承继的文化遗产在与外部环境交互作用时,在实现利益最大化驱动下,通过“主观认知—行动策略”的不断选择和博弈形成自己的判断和认知,并在长期、反复出现后逐渐趋于稳定,进而产生理念上的变化,并固化为行为方式。此时,各参与方个体认知的内隐性调整和制度的外显性变迁呈现出显著的同构性特征。笔者基于此,提出普法优化的可能方向：普法教育应在达成普法共识和优化普法模式的基础上,基于理念-制度-行动的逻辑,形塑公民的法权人格。为此,笔者提出普法教育优化的基本思路：基于国家治理能力现代化的普法共识达成,基于全社会共同参与下的法权人格培育和基于法权人格培育下的普法教育模式优化。首先,基于文中对普法主体的分析,笔者认为推动普法教育的动力源在于国家、社会和公民之间的互动和参与,在国家治理能力现代化的视角下达成普法教育形塑公民法权人格的普法共识。其次,在动力源找到的基础上,围绕公民法权人格生成的理念、制度和行动三大要素和教育目标,提出了优化普法教育重构的着力点,即实现基于需求的理念-制度-行动体系化重构,理念上实现社会利益主体推动下与潜在受众积极交流的服务型普法；制度上实现有限公权引导下的公民有序参与和社会传媒的适度介入；行动模式上实现一个多元、互动且融入司法实践的普法行动,以增进公民的学习机会并提供交流、整合知识的便利,实现普法供给与需求的平衡。最终通过普法教育促进公平与正义的可及性,在普法教育的共同行动中形塑公民的法权人格,实现法治中国。