1949年以前,工青妇等群团组织作为党领导、动员、联系群众的桥梁与纽带发挥了重要作用。建国之后,群团组织官僚化、机关化等问题日益凸显,且长期没有消除,桥梁纽带功能趋向弱化。1978年之后,在国家或地方层面发动的四次阶段性改革中,群团组织呈现出“钟摆”,有时主要像党政部门一样工作,有时又向社会组织趋近,至今还未能很好实现改革预期。出现钟摆现象,与党和群众、国家和社会的关系逻辑及其改革的阶段性安排有关。在历史上,群团是由党设立并领导的群众组织,具有配合党的意图而动态调整组织功能和角色的特征。改革开放以后,党和国家既希望通过群团组织来实现国家权力在社会领域的再生产,也希望解决社会自治效能不足的问题。因此,一方面延续了国家政权建设初期群团组织作为国家重构社会组织体系的一项制度安排的特征,比较强调保持通过群团组织处理党与群众、国家与社会关系的传统。另一方面,也比较积极地尝试盘活群团组织作为社会团体的功能属性,以求促成社会组织的有序成长。所以,就外部条件和环境角度而言,群团组织具备钟摆摆动的外部制度约束和外部动力。钟摆现象同时也是群团组织的内部制度安排及行动选择的结果。首先,在革命时期保障党、群团、群众之间有效衔接的“党团”与“代表制”,受政权建设过程中一元化领导趋势强化的影响,前者逐渐从以“说服与政治工作”方式为主转向以“命令”方式为主;后者则逐渐从群团干部产生的实质性办法转变为象征性制度。这一变化使得“党团”与“代表制”在组织中空转,群团组织的相对独立运行受到实质性压缩,其群众性、社会性长期缺乏有效的制度支持。这是群团组织实际上主要以亚(辅)党政部门为中轴发生钟摆的重要原因之一。其次,自国家将群团组织机构正式纳入国家政权组织体系后,群团组织发生了从“组织上独立,政治上配合”的角色向亚(辅)党政组织角色的过渡。这不仅客观上强化了群团组织对党政部门的依赖性,而且在制度上确立了群团组织低于党政部门又高于一般社会组织的地位。与此相对应,群团组织的绩效评价也采取了以党政、群众都满意为标准的考核评价体系。这些运行制度长期存在,很大程度上决定了“钟摆”现象的长期性。最后,随着国家对群团干部群体奖励升级,群团机构人员作为“干部型职业中间人”的地位经历了一个持续强化和固定的过程。这一群体在行动上需要保持组织和个人既有身份地位,趋向于向上晋升和谋求职业安全两类行动选择。从田野工作观察,这类群体在日常工作中会采取以保持组织机构和干部既有地位为中轴的、波动式的有限改革策略,在党和政府的政策导向强调群团政治先进性和担当桥梁纽带时,注重承揽党政部门业务,结果与党政机关的区别变得日益模糊;而在政策导向强调向枢纽型社会组织转型时,则愿意增加社会组织的功用和色彩,但却抵御完全转型为社会组织。在这个角度看,钟摆几乎是组织自我维系的一种选择。据此而言,群团组织的改革钟摆是制度安排、行动者的行动选择共同导致的。因而,群团组织今后的改革需要从制度与行动者两个方面共同推进。