县级政府是我国地方政府最重要的层级,在政府治理过程中发挥着核心作用,县级政府职能实现效果关系着经济社会发展全局,而县级财政是实现县级政府职能的物质保障。分税制财政体制改革重塑了中央和地方各级政府之间的财力分配格局,但没有对事权进行重新规范。政府财权和财力上收,事权下放,县级财政能力不足,政府运行困难。本文基于对政府财政能力基本概念的分析,将财政能力与财政职能有效连接,建立了依托财政作用效果估计财政能力的评价路径,采用规范和实证相结合的方式估计了分税制改革前后县级政府财政能力和财政运行情况。(1)从能力的基本概念出发,将财政能力定义为实现财政职能具备的条件。通过对财政的本质与职能的分析,将财政能力与财政职能有机联系,确定了依托财政作用效果评价财政能力的基本路径。建立了以资源和制度因素作为主要解释变量的财政能力理论模型,结合县级政府的特点,进一步细化出县级政府财政能力的理论模型。(2)梳理了建国以来县级政府财政制度的沿革,着重分析了分税制改革前后县级财政的基本情况发现,分税制改革后县级政府财政收入中来源于本级财政收入的比重明显下降,对上级政府转移支付收入的需求逐渐增加。地方各级政府支出责任不断下移,政府层级越低,支出责任扩张越明显。县级政府财政自给率下降,区域间差距不断扩大。运用因子分析的方法计算出代表县级政府财政收支作用效果的综合指标,通过对指标的比较分析发现,分税制改革后县级政府财政职能的实现程度较改革前有所下降且存在明显的区域差异。(3)以理论分析的结论为基础,运用经济计量分析的方法估计了1992年-2011年县级政府现实财政能力和潜在财政能力,对应具备财政能力进行了探讨。①以县级政府财政综合作用系数为基础,依据理论分析的基本思路,将剔除了残差的拟合值作为县级政府现实财政能力的代表指标。通过对指标的分析发现,县级政府现实财政能力逐年下降,东、中、西部地区的各县整体水平、变化趋势及对政策的响应程度都有所不同,区域差异也在逐年扩大。②在县级政府现实财政能力的基础上采用Winters指数平滑法估计出县级政府潜在财政能力。通过对全国和各区域县级政府潜在财政能力的分析发现,1994年分税制改革没有明显降低县级政府潜在财政能力,之后的几次局部调整使潜在财政能力弱化;利用变异系数的计算反映出全国及不同区域县级政府潜在财政能力存在明显的差异,说明即使是资源均衡配置、自身制度相对优化的情况下,潜在财政能力的差异也客观存在的。③从理论探讨出发,将公共服务均等化条件下的财政能力界定为应具备的财政能力,由于县级政府潜在财政能力的差异客观存在,即使潜在能力得到充分发挥,仅凭自身力量也难以实现公共服务均等化的目标。(4)通过对县级政府财政作用效果与现实财政能力的比较发现,在包干制的财政体制下县级政府的财政运行没有完全遵循现实财政能力的轨迹,分税制改革有效转变了这种扭曲的局面；县级政府对政策变化的响应具有滞后性,政策局部调整也可能导致财政运行偏离财政能力轨迹的情况；不同的县级政府财政能力的实现程度不同,这种区域差异存在逐渐缩小的趋势。通过对县级政府现实财政能力与潜在财政能力的比较发现,潜在财政能力的变化较现实能力更平稳,政策调整对潜在财政能力的影响程度明显小于对现实财政能力的影响。在包干制财政体制框架内以及分税制改革后的相当长一段时间,县级政府对财政资源进行了过度挖掘,现实财政能力超出了潜在财政能力,背离了财政运行的合理状态。这种情况在2002年以后有所好转,县级政府财政运行恢复到合理的区间,但财政努力不足,没有实现潜在财政能力向现实财政能力的有效转化。(5)利用Theil熵指数对影响县级政府财政能力形成和运行效果的经济、制度、自然资源、非经济类社会资源等因素逐一进行了分析,明确了县级政府财政能力现状的形成原因。①县域经济发展对县级政府财政能力的形成产生了积极的作用,一产是县级政府财政能力形成的主要动力,二、三产业作用效果有限；扩大投资对财政能力的形成产生了比较显著的短期效应,但难以对长期稳定的发展形成有效支持。②县级政府对自然资源的占有无助于缩小区域间差距,现行的区域规划对县级政府财政能力均衡配置也产生了负面效应,缩小区域差距也需要将管辖范围的重构纳入考量范围。③县级政府供养的人口规模和结构不合理,人员素质参差不齐,保障机关、事业单位正常运行消耗的财力没有起到应有的作用,加剧了区域差距的形成；通过对农村发展水平不同县的比较发现,农村的发展对县级政府财政能力的形成产生了显著影响,大力扶持农村经济社会发展也是缓解县级政府财政困难的有效途径。④不同的制度安排对县级政府财政能力的形成以及财政运行的作用效果不同：省管县的财政体制虽然有助于缩小区域差距,但一刀切的做法也值得商榷；地方政府财权分配对县级政府财政能力的形成产生了显著影响,赋予县级政府的财权越大县级政府财政能力的差距越小；从现实情况看,自主财力对县级财政的影响程度相对弱于转移支付的影响,而以弥补财力缺口为主要目标的转移支付却没有发挥出均衡效果。通过对支出层面的分析发现,县级政府承担支出责任的规模对县级财政的影响明显超过对财力分配的影响,其中转移性支出有效缩小了区域间差距,而购买性支出促进了资源的均衡配置。⑤通过计算不同因素分类下县级政府财政能力实现程度和努力程度的组间系数发现,制度安排没有对县级政府财政运行产生有效激励,这也是造成县级政府财政困境的重要原因。