随着政策科学的成熟与发展,对教育政策的研究成为一个热点话题,成为教育理论与实践研究的关键领域,而通过教育政策引导和规范教育发展业已成为现代教育管理的重要手段。自20世纪80年代中期我国教育体制改革开启以来,经过三十多年的探索实践,经由不断的经验总结,逐步确定了“以县为主”的义务教育管理体制,逐步明确了县级政府在义务教育发展中承担着主要职责。这预示着中央高度集权的教育管理体制逐步分化,原来集中于中央政府的教育管理权限逐渐向县级政府下移。同时,也预示着县级政府的教育政策行为过程对教育发展产生着日益重要的作用,直接关系到县域内义务教育的发展质量,而在这个政策行为过程当中,政策执行又是其核心环节。当前,对于我国县级政府而言,即便是对本地域内的政治、经济、社会、文化事务进行管理,即便自身也制定一些教育政策,但这在一定意义上还是对中央政府所制定政策的贯彻执行。这使得县级政府更属于一种“执行型政府”,或者说具有浓厚的“执行型政府”的价值取向。在县级政府执行教育政策的过程中,虽然在央地分权的体制下,赋予了县级政府充分的义务教育管理权限,具有一定的灵活性,但灵活的程度难以把握,以致于许多时候,县级政府所实施的并不是中央政策的“原稿”,而是“翻译稿”,常出现“上有政策,下有对策”的现象,常出现教育政策执行失真、失效的情况。这之中,除了地方区域性差异因素外,另一个重要的原因就在于不同县级政府的政策执行力有较大差别。可见,县级政府教育政策执行力是义务教育领域至关重要的议题,只有更好地认识县级政府的教育政策执行力,才能更好地理解义务教育政策执行中各种问题产生的真正根源。“执行力”(Executive Ability)这个概念最早出现于行政法学,指的是对具体行政行为进行强制执行的法律效力。随着各学科研究的发展,“执行力”后来也成为工商管理研究中的一个重要概念,指的是企业通过有效利用资源来达成预定目标的能力。具体就“政策执行力”来说,则以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基(T.L.Pressman and A.Wildavsky)的研究报告《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》为开端,西方国家开启了一场声势浩大的政策执行研究运动,众多学者也提出了各种政策执行的理论,从而形成了不完全等同于企业执行力的公共政策执行力概念。在此现实和理论背景下,本文以县级政府教育政策执行力为主题,以求在理论上拓展教育政策理论研究范围,丰富教育执行理论的研究领域;在实践中促进县级政府教育政策执行力的提升,增强国家教育政策在基层的实施效果。本文在对已有研究分析的基础上,初步构建了县级政府教育政策执行力“基本理论——现实剖析——原因探究——对策思考”的研究框架。在此逻辑基础上,首先对县级政府及其教育责任和县级政府教育政策执行力的概念、特殊性、意义、来源属性、生成过程、具体结构等进行深入分析,并从执行刚度、执行向度、执行能力、执行高度、执行速度、执行效度六个维度构建县级政府教育政策执行力的评估指标体系,形成对其的基本理论认识。在应然性分析的基础上,按照所构建的县级政府教育政策执行力的评估指标体系,设计出县级政府教育政策执行力现状调查问卷和访谈提纲。通过对样本县教育政策执行力的调查,剖析当前县级政府教育政策执行力存在的主要问题,进而阐释影响其执行力的因素。在实然性分析的基础上,分析县级政府教育政策执行力提升的理论与现实基础,进而阐述提升其政策执行力的具体路径。从广义的角度来看,政策执行力指政策主体为实现既定的政策目标,在执行政策过程中,所展现出的共识与意志、方向性、执行能力、宽窄度、轻重缓急等;从狭义角度理解来看,政策执行力指政策主体执行政策过程中所表现出的政策执行能力。在本文的研究中选取广义上的概念,认为政策执行力并不能简单地以政策结果为导向进行分析,应侧重从政策执行的过程来分析政策的执行力,突出县级政府在教育政策执行的过程中,对各方面资源整合、组织建设、提高执行人员能力以实现政策目标的能力分析。而在这个过程中,县级政府所展现出来的针对教育政策共识与意志、方向性、能力、宽窄度、轻重缓急正是县级政府教育政策执行力的具体表现。这也就是说,县级政府教育政策执行力是一种“合力”,不是简单的表现为政策执行能力。县级政府教育政策执行力是有其特殊性的。相比较其它层级政府的教育政策执行力,其特殊性主要表现在四个方面:在政策执行的自主权方面,县级政府更表现在执行;在政策执行的资源方面,县级政府汲取和运用能力较低;在政策执行的创新程度方面,县级政府最为积极;在政策执行的价值取向方面,县级政府更偏重“行政”标准。相比较县级政府在其它公共政策上的执行力,其特殊性表现在教育“育人”目的的特殊性与教育政策自身的特殊性。此外,就县级政府教育政策执行力自身意义而言,它是实现国家教育政策目标的重要保证、是深化教育管理体制改革的重要要求、是优化县级政府教育职能的重要考量。政府公共权力不是天生就有的,是有其本源的,我国单一制的国家结构形式决定地方政府的权力更多源自于中央政府的授权,因此,县级政府的公共管理权力也主要源自于中央政府或者上级政府的授权。那么,享有教育管理权力的县级政府,要实现其教育权力的运行,要发挥其教育职能,其中一种重要途径就是执行上级政府制定的教育政策。而在这个教育政策执行过程中,县级政府必然需要凝聚自身的意志,把握政策方向,明确政策目标,制定执行方案,整合组织机制,汲取政策资源,运用政策工具,安排执行计划,提升自身教育政策执行能力。据此,县级政府教育政策执行力抽象性的来源属性是政府间权力配置,生成过程是教育政策执行过程。同时,在县级政府教育政策执行过程中,生成了其执行力的六个构成要素:内核:执行刚度;灵魂:执行向度;关键:执行能力;外延:执行高度;补充:执行速度;结果:执行效度。本文根据县级政府所承担的教育责任,以及县级政府教育政策执行模式的特点,选择“就近入学政策”、“义务教育资源均衡配置政策”、“教师交流轮岗政策”作为县级政府执行教育政策的代表政策,并通过对这三个教育政策执行力情况的调查来分析县级政府教育政策执行力的现状。通过对样本县教育政策执行过程历时18个月的田野考察,以及相关统计数据分析发现,县级政府教育政策执行力存在的主要问题有:执行刚度松散,制约教育政策执行的坚决程度;执行向度一般,制约教育政策执行的方向;执行能力不足,制约教育政策执行的力度;执行高度不够,制约教育政策执行的标准;执行速度缓慢,制约教育政策执行的时效;执行效度不高,制约教育政策执行的效果。造成县级政府教育政策执行力存在问题的原因是复杂而多重的,其中,最主要的因素有:组织文化观念滞后、政府政策行为偏差、政府能力短缺、监督机制与权力运行机制不完善、政策利益博弈。基于应然分析和实然分析的结果,结合博弈论、人性论、政策执行理论、自组织理论等理论观点,以及县级政府教育政策执行外部环境与内部要素的发展趋势,提出提升县级政府教育政策执行力的五点路径:一是建设教育政策制定的科学化决策机制,包括教育政策本身的性质范畴与特征、教育政策决策标准、决策过程、决策价值取向等;二是建设县级政府教育政策执行主体的合作机制,包括政策执行主体合作机制建设的基础与原则;三是完善县级政府教育政策执行监督机制,包括明确政策执行监督主体、构建政策执行监督标准、健全监督后的“问责—激励”合作机制;四是建设县级政府教育政策执行评价上的多元考核机制,包括教育政策评价的特点与标准建构、教育政策多元评价的价值判断、教育政策评价的多元考核方法与反馈途径;五是优化县级政府教育政策执行环境的路径建设,包括经济利益、政治利益、法律法规、文化环境等方面。