文章由四个大的部分组成。分别是：一、行政指导存在的原因及意义。二、行政指导的性质。三、中国行政指导的实践及存在问题。四、行政指导的法律控制。第一部分是行政指导存在的原因及意义。主要回答的是行政指导存在的原因，在现实条件下实行行政指导的意义。文章首先简略介绍了行政指导的发展，通过对日本实行行政指导前后与美国经济的对比，揭示了行政指导在推动市场经济发展中所起的重要作用，揭示了理论工作者对行政指导进行研究的必然性，明确了行政指导在行政法学研究的重要地位。中国作为一个向市场经济转型的国家，加强行政指导对发展经济、完善行政管理、推进政府职能转变具有重要意义。第二部分是行政指导的性质。行政指导是何种性质的行为，理论界有何争论，笔者自己的研究观点是什么。通过对当前行政法理论的阐述，对比不同观点，批驳他人观点，笔者对自己的观点进行论证：首先，行政指导是一种事实行为。其次，行政指导是非强制性事实行为。最后，行政指导是一种非强制性的权力性事实行为。提出了对行政指导进行控制的问题。第三部分是中国行政指导的实践及存在问题。本部分主要讲了三个问题。一是中国行政指导的实践。主要介绍了中国自中共十一届三中全会后，在行政指导方面的规定。二是中国行政指导存在的问题。从程序规范角度讲了五个问题：第一，信息交流“隔阻”过大,“官民合意”空间缺乏。第二，行政指导异化为行政命令的情形多有发生。第三，缺乏对第三人的程序保护。第四，自由裁量空间过于宽泛,易使行政法治空洞化。第五，<WP=53>行政指导的透明度不够,“暗箱操作”的现象时有发生,往往诱发腐败行为。从责任、救济的角度看，追究违法指导的责任、寻求救济的途径匮乏。三是存在上述问题的原因。主要归结为两个方面：首先是对行政指导理性认识不充分。存在否定行政指导和行政指导理论研究不足的情况。总的说来，行政指导方面的研究还比较薄弱。其次是行政指导的法治化低。总结了在成文法、操作层面、主体资格方面的问题。因此，有必要采取切实有效、综合配套的措施，努力实现行政指导的规范化、制度化、法治化，指出了对行政指导进行控制的必要性。第四部分是行政指导的法律控制。本部分又分五个方面。一是确立行政指导的原则。共有5个，即合法原则、合理原则、合目的原则、民主自愿原则、公开平等原则，对上述5个原则进行了说明。二是对行政指导的实体法控制。首先明确了我国行政指导应由组织法规范。对依“法”指导的“法”做了广义的解释，即将所依据的“法”理解为既包括宪法、法律、法规、规章中的一切有关行政管理的规定即制定法规范，又包括一些基本的法理（包括法的精神、原则及人们对法律现象所形成的其他共识），在特殊条件下还包括那些尚未上升为法律规范的国家政策。对行政指导“合法性”应坚持的原则进行了论述。建议在制定我国行政程序基本法典时列专章对行政指导行为做出规定。另一方面，适时制定行政指导行为法。三是对行政指导的程序控制。从抽象行政指导和具体行政指导两个方面进行了论述。对于抽象行政指导，主要从起草、通告、评议、审议、修改草案并讨论通过、公布等环节，对其进行了规制。对于具体行政指导从范围、方式、告知、保证相对人自愿等方面进行了规制。同时，对内部行政指导也做了两点说明。四是对行政指导的法律救济。对抽象行政指导通常应通过权力救济的途径解决，即由权力机关主动地或者接受相对人申诉进行审<WP=54>查监督，对违法或有悖于党和国家政策的指导予以撤销或变更。对具体行政指导按救济的范围、责任分配、救济的途径三部分进行了介绍。根据指导方是否存在行政指导违法、违反政策、不当，相对方在接受行政指导时是否明知等不同情况对救济范围进行了划分。救济责任分配以是否存在瑕疵进行了第一次分配。指出对无瑕疵的行政指导行政机关无过错不承担责任。随后又将有瑕疵的行政指导分“不合法”、“不合理”两种情况进行了分配。不合法包括三种情况：即主体不合法、内容不合法、程序不合法。因受不合法行政指导遭受损害的相对人，可以提起行政诉讼。对不合理的行政指导要参考相对人的认识水平，决定责任的分配。在救济的途径中，介绍了监察专员制度、行政苦情制度、行政复议制度、行政诉讼制度、行政赔偿制度、行政补偿制度。五是加强行政指导的制度建设。提出了健全行政计划制度、建立健全官方信息发布（提示）制度、建立健全行政指导行为公开制度、建立行政劝告（告诫、说服）制度、建立健全行政表彰（鼓励、奖励）制度的建议。