中美双边投资协定(BIT),是目前我国最高标准的双边投资协定。中美BIT谈判历时九年,曾取得突破性进展,但为何曲折重重,未能在奥巴马任期内完成?罗伯特·普特南的“双层博弈”理论和海伦·米尔纳在此基础上发展的国内政治理论为我们分析BIT谈判提供了独特的框架。普特南认为,任何国家在参与国际谈判时都会面临国际和国内两层博弈,谈判主体在国际上需与其他国家进行利益考量,同时国内不同政治力量的博弈影响着其对外政策和立场,这一过程是相互渗透影响的动态过程,也直接影响着国际谈判的结果。“双层博弈”理论的核心概念是“获胜集合”,也就是指国内层次的选民对国际层次达成协议所投赞成票的集合。一个成功的国际协议需要谈判双方都达成获胜集合。海伦·米尔纳在双层博弈的基础上,通过对国内行为体的政策偏好、国内政治制度以及信息水平的分析,来解释国内政治博弈对国际合作的影响,强调国内政治过程决定了国际合作的可能性和结果。本文借助“双层博弈”理论分析奥巴马任期内中美BIT谈判面临的挑战,从美国政府的视角阐释国际和美国国内的两层博弈。本文主要采用了文本分析的方法来阐述不同集团的主张。本文搜集的第一手资料有相关人士的演讲和采访文字稿,包括总统、贸易代表、国会议员、和利益集团代表等。其他官方资料包括宪法、法案文本,贸易投资数据、游说金额数据,国会和利益集团的听证会证词、发布的报告等。第二手资料包括学者评论和媒体报道。本文国际层面的讨论分析了中美双方在BIT谈判中面临的共同利益和利益冲突,谈判前期的双方的努力,和谈判后期的重大分歧。共同利益将中美两国带入BIT谈判,双方在谈判前期通过范本修订和国内改革推动进展。然而,到了谈判后期,中美两国在投资议题上产生重大的利益分歧,停留在未定的负面清单阶段,“获胜集合”无法达成。美方认为,中国很多行业不对外国投资开放,更阻止外资企业持有多数股权并真正接管,因此希望看到一个更短的负面清单。中国希望美国提高国家安全审查的透明度和公平性,反对以“国家安全审查”为由实行投资保护与歧视行为。因为短期内大量缩短负面清单(等同于对外资开放大量领域)势必引起中国国内的大规模改革,中方尚未做好参照美方标准的准备;同时美方也未曾就中方最关心的安全审查问题给以明确交代,造成了谈判停滞的主要原因。国内层面的讨论分析了美国国内三组行为体的权力分配和政策偏好。这三组影响着国际谈判的结果的国内行为体分别是行政机构、立法机构和利益集团。奥巴马团队追求“公平的自由贸易”,但坚持美国在制定国际经济秩序中的领导地位,这使得美国在谈判中难以做出更多让步。奥巴马任期内的国会属于分治政府,两次中期选举之后共和党占据主要席位,使得总统的提议更加难以通过。民主党内部也有和总统不和的声音。国会中保护主义倾向的议员以国家安全和失业率为由反对中美BIT的达成。尽管以金融机构和农业团体为首的利益集团是BIT的支持者,但BIT反对者在向美国政府游说的花费和参与度上占据优势。谈判后期基本只有投资银行高盛是中美BIT的背书人;农业集团因在对华农产品出口中足够获利,对投资协定游说力度不强。以制造业、能源产业和科技产业为首的利益集团忌惮中国同行的竞争优势,积极参加听证会并向社会发布报告,反对中美双向开放资本市场,在奥巴马任期内花费的游说总金额位居前列。研究结果表明,第一,国际谈判层面的最大分歧在于,中方负面清单较长(开放投资领域较少),美方未就安全审查问题做出回应。从美国的角度讲,这两大分歧根植于美国国内政治权力的分配、国内行为体的偏好和不同主张之间的较量。第二,因为中方的国内经济改革现状无法给出让美方满意的负面清单,所以美国国内集团认为自己无法从BIT中获益,从而降低了“未达成协议”的成本。美方在审查问题上的沉默也源自国内集团以失业率和国家安全为由的反对。奥巴马团队作为谈判代理人,视中国为竞争者,对中国的政治不信任、国内分治政府和利益集团强势的反对让他难以做出更多让步,因而谈判就此搁置。尽管中美BIT谈判历经多年仍未谈成,但将来也许大有可期。如果说中国加入WTO是为了商品更好地流通入世,中美BIT谈判的意义则相当于资本“入世”,将会对两国经贸关系及全球经贸格局造成重要影响。本文从美国政府的政策角度出发,通过双层分析来展现中美BIT谈判中复杂的利益纠葛和政治考量,深入探讨美国国内国际双重力量的影响。