外汇储备一直被中国政府视为稀缺经济资源，诸多经济政策纷纷以积累外汇储备为中心。正是在这种制度导向下，中国外汇储备经历了从少到多甚至成为全球第一的巨变。根据国家外汇管理局官方网站披露的数据，2006年2月末，中国外汇储备达8536亿美元，首次超越日本成为全球储备最多的国家;2009年12月底，中国外汇储备高达近2.4万亿美元，占全球外汇储备总量的30％，遥遥领先其他各国。以经济学视角分析，外汇储备是把“双刃剑”。这笔天量资产，在极大增强中国应对内外部金融危机的能力，提高中国在国际金融界的地位及其“话语权”的同时，自身也面临巨大贬值风险以及对中国宏观经济带来诸多负面影响。那么以法学视角分析，外汇储备究竟是什么性质的财产？它是否如同普通金融资产一样可被分配？为何外汇储备的增长过程总是伴随国内流动性过剩，中国外汇储备形成制度是否存在先天缺陷？面对外汇储备巨额、天量的资产规模，中国是否建立了完善的管理、监督制度？笔者身处外汇管理工作实际，外汇管理的最终目标在于实现国际收支平衡，而国际收支平衡又与外汇储备的增减及规模息息相关。现实中的有关外汇储备的一系列问题，促使笔者以法律的视角，对中国外汇储备的法律属性、形成与管理制度开展了深入分析，以期有助于完善中国的外汇储备形成与管理制度以及与储备形成、管理相伴生的货币发行制度、财政预算制度、金融国有资产管理制度等诸多制度。　　本文从中国现行外汇储备的用途、法律属性、所有权归属入手，在分析中国现行外汇储备形成与管理制度缺陷的基础上，结合境外各国（地区）外汇储备形成与管理制度经验，以外汇储备形成与管理的法律规制为中心展开论述。由于外汇储备形成制度与管理制度是两块相对独立的内容且储备形成制度决定管理制度，前者在制度意义上更为核心，故本文沿着“外汇储备概论——外汇储备形成制度论——外汇储备管理制度论”的逻辑顺序循序渐进地展开，在储备形成与管理论中又均循“发现问题剖析问题——解决问题”的思路进行论述。全文共分三大部分，六章，近16万字。　　第一部分为“外汇储备概论”，即第一章，系全文的基础部分。首先以经济学对外汇储备的研究为基础，阐述外汇储备的经济学特征、用途及中国外汇储备形成与管理制度的历史及现状，然后首次从法学角度分析外汇储备的法律性质及其权属。本章指出:中国的外汇储备形成于中央银行在银行间外汇市场的购汇，而购汇所需人民币直接源于中央银行的基础货币发行，故中国外汇储备形成过程同时也是基础货币发行过程，由此，决定了中国外汇储备具有多重属性，在经济学中，它是铸币税;在会计学上，它是对境外债权和对境内债务的复合体;在民法学上，它是债权、物权的混合形态;在经济法学中，它兼具国家公产与私产的特征。外汇储备形成制度决定外汇储备的所有权归属。基于中央银行公私结合的特殊法人属性，在现行外汇储备形成制度下，中国外汇储备所有权实然意义上归属中央银行，应然意义上归属国家，因此外汇储备并非严格意义上的国有财产。归属中央银行所有的外汇储备并不能如同普通国有财产一样可被分配于全民。外汇储备相关问题的法学研究不仅涉及一国基础金融法律制度的构建，还涉及公民财产权的保护、国家信用乃至国家政权在经济领域的稳固等重大宪政课题。　　第二部分为“外汇储备形成制度论”，包括第二——三章，主要分析了中国现行外汇储备形成制度的缺陷，在考察他国经验基础上提出制度完善的建议。其中:　　第二章为“中国现行外汇储备形成制度研究”，重点分析中国现行外汇储备形成制度的缺陷，并考察境外三种外汇储备形成模式的特征、利弊及其对中国的借鉴意义。现行储备形成制度的根本缺陷是其与货币发行制度紧密捆绑在一起，极易因投放人民币过多而引发通货膨胀,由此而导致中央银行独立性受损、货币主权受损。本文首次对中央银行票据进行了法学分析，指出央票本质是政府债券，央票的发行于法无据，违背财政法治并导致央行角色错位;还首次从信用货币的法律本质入手，分析通货膨胀的法律本质:货币的法律本质是永不偿付本息的政府债券，货币的流通就是债权转让，货币无限流通依赖两个条件:刚性的法律保障和债权人对国家信用的信赖;通货膨胀的本质在很大程度上就是政府违约，因此通货膨胀是对公民财产权的隐形侵蚀，更是对国家信用的透支。在此基础上，本章考察了香港、日本、美国等国（地区）的外汇储备形成制度，总结了当前国际上央行模式、财政部模式、央行与财政部共同主导模式等三种外汇储备形成模式的利弊、经验及制度基础。央行模式适用于财力有限的发展中国家或实行固定汇率制的小型经济体，其优点在于政府无需考虑购汇资金来源及成本等问题，凭借央行强大的信用创造能力可将本币汇率维持在一个大致固定的水平，但弊端在于可能造成央行货币政策受制于汇率政策而失去独立性，货币供应量因应外来资本流入而被动扩张，从而引发通胀;财政部模式下，财政部以发债形式筹集资金在外汇市场上购入外汇，形成外汇储备，优点在于切断了外汇储备与货币发行之间的直接联系，外汇储备的增减不会直接引起基础货币的变化，但弊端在于可能引发国内货币紧缩;而如采用央行与财政部共同主导的模式，就可化解上述风险。从外汇储备增减与货币政策关系来看，央行与财政部共同主导的模式最为灵活。经济大国一般采取后二种模式，由财政部司职汇率政策并作为外汇储备持有人。　　第三章为“中国未来外汇储备形成制度的法律构建”，分析探讨了中国未来应选择的外汇储备形成制度及相关配套制度变革。首先从角色定位角度对中国未来由中央银行承担货币政策、财政部承担汇率政策并主导外汇储备形成的分工配置合理性作了论证，接着提出未来外汇储备形成制度的总体设想:效仿美韩模式，建立财政部与央行共同参与，但以财政部为主导的外汇储备形成机制;发行外汇平衡基金债券，建立外汇平衡基金制度，以外汇平衡基金为主作为汇率干预的主要资金来源并由此形成外汇储备。然后对建立外汇平衡基金制度的必要性、外汇平衡基金的收支范围、会计处理、管理框架以及外汇平衡基金债券的期限、本息支付资金来源等具体制度设计作了法学分析。经比较日本外汇基金制度，指出了中国2007年由财政部发行特别国债，向央行购买外汇储备而设立中投公司这一制度设计中的法律瑕疵:一方面将中投公司视为独立法人，由中投负责偿付特别国债利息;另一方面却又否认中投公司的独立法人人格，将已作为中投资本金的外汇资产视为财政部自身所有。故中国未来拟设立的外汇平衡基金，并非系一个具有独立法人资格的公司实体，而应是一个契约型基金。最后还对相关配套制度变革作了探讨，包括修改预算法，建立特种基金制度;修改央行法，确立单一货币政策目标制度，改革货币发行机制;制定外汇法，确立人民币汇率制度，放松外汇管制;制定国债法，规范国债发行与交易，为央行提供公开市场操作工具等。　　第三部分为“外汇储备管理制度论”，包括第四——六章，主要分析了中国现行外汇储备（国家外汇资产）管理制度的缺陷，在考察他国经验基础上提出制度完善的建议。　　第四章为“中国国家外汇资产管理总体框架设想”，是第三部分的基础。本章提出了外汇储备的上位概念——国家外汇资产，根据国家外汇资产的不同用途，区分外汇储备和其他国家外汇资产，在指出国家外汇资产所有权公私融合的基础上，经借鉴日、韩、挪威等国国家外汇资产分类、分机构管理的体制，提出中国未来国家外汇资产管理的总体框架。国家外汇资产所有权并非纯粹的私权，较之一般的国有资产，更突显了公共权力和私法权利叠加、公私融合的经济法特征。在国家外汇资产经营管理这一公私融合的领域，国家主体难以真正实现公法人格和私法人格泾渭分明的划分，故只能由财政部作为其一级管理人，统筹兼顾国家外汇资产和国有金融资产管理体制。在具体制度设计上，本文提出采用民法上的委托代理制度，由财政部将外汇储备委托给中央银行管理;采用商法上的信托制度，将其他国家外汇资产信托给中投公司管理。分析论证了国家外汇资产管理的多级委托代理链内所有人、所有人代表、一级管理人、二级管理人等角色配置、委托与信托的制度特点及各自适用原因，并提出以经济法的制度、原则，即经济合同制度与责权利相结合原则来规制国家外汇资产委托管理。　　第五章为“中国外汇储备管理法律制度完善”，对照国际货币基金组织《外汇储备管理指引》和各国（地区）中央银行经营管理外汇储备的实践，分析中国中央银行目前经营管理外汇储备在治理机制、审计监督机制、透明度、问责机制等方面的制度缺失并提出相应的制度完善建议。总结了境外各国（地区）外汇储备经营管理经验:一是以法律或其他成文制度形式确定外汇储备管理的整体框架及治理结构，清晰设定角色定位及权责分配，实现上、下、纵、横各个维度的分权制衡与监督协作，并以治理结构为基础构建相应的问责制度及报告制度;二是建立有效的内外部审计监督制度，确保中央银行财务活动规范透明;三是在不与汇率制度、应对投机资本冲击需要等公共政策目标相冲突的前提下，尽可能以各种方式提高外汇储备经营管理的透明度，保证外汇储备经营管理透明高效。中国现行外汇储备管理制度的法律缺失表现在:一方面是现行专门法律过于粗放、失之过宽、位阶过低;另一方面由于现行外汇储备形成制度的原因，目前关于国有财产的分类及研究又有意无意忽略了外汇储备这一特殊资产，导致外汇储备无法被明确容纳于“国有财产”这一大范畴之外延中，致使现行有关国有财产的规范无法自动适用于外汇储备，由此使得外汇储备管理实际游离于法律之外，处于脱法状态。其他方面的问题还有:央行身兼所有人、管理入、监督人三职而致角色冲突;内部审计不独立，外部审计不透明;信息披露方面透明度过低等。