作为政府施政最强有力的工具，新时期的政府预算在俄罗斯的重新崛起中发挥了极其重要的作用。然而，俄罗斯成功的预算制度改革却并没有像美国“进步时代”以及澳大利亚、新西兰和OECD国家的预算改革那样引起世人的重视和关注。　　 自普京上台以来，俄罗斯留给人们最突出的印象是其重新崛起的强劲势头：国内生产总值6年间增长70％，外汇储备名列世界第三，人均GDP超过7000美元，不仅重新成为世界第十大经济体，而且雄心勃勃，希望在2012年前赶上韩国、西班牙和以色列，在2020年达到人均GDP29400美元，进入发达国家行列。美国人对此形象地戏称：“俄罗斯前兜装着石油，后兜揣着核弹，轻松地走回世界高级俱乐部”。　　 然而，仅凭丰厚的自然资源和在国际能源市场上的好运道，是不可能帮助俄罗斯破解“经济急剧衰退、社会矛盾尖锐、政府效率低下、官僚腐败丛生”的困境的。新世纪以来，俄罗斯在普京领导下进行的一系列根本性的制度建设才是其重新崛起的坚实支柱，而正是其中看似不起眼的预算制度改革对俄罗斯的政治、经济和社会发展产生了巨大的影响。　　 经过多年的精心准备、仔细筹划，俄罗斯预算制度改革得以全面推广和实施。到目前为止，俄罗斯已构建了相对完善的预算法律体系；明确划分了联邦中央和地方的职能范围和支出义务；健全了国家财政体系，建立了国家财政风险长效抵御机制；实施了中期预算，以绩效为导向的公共预算改革使政府行为第一次暴露在阳光之下，有效遏制了官员腐败；逐步理清了预算单位组织结构和类型划分，并依此对预算单位进行了改造和重组，提高了政府行政效率，缓和了社会矛盾；而预算与政策的有效结合，更是使普京“强国富民”的战略方针得以顺利达成和实现。　　 预算改革在促进俄罗斯经济腾飞、迅速崛起的同时，也使居民生活得到了极大的改善。从1999年到2006年，俄罗斯人均收入增长了5倍，扣除通货膨胀因素后的实际收入增长幅度超过了200％，约为GDP增幅的3倍(6年经济总量提高了近70％)。与此同时，针对老百姓最关心的话题：教育、医疗、住房、养老等，普京连续3年在对议会的预算咨文中将这几个方面列为国家战略重点要求政府加以重视和解决。作为国家战略重心和政策优先方向，教育、医疗、住房以及农业被列为国家优先发展项目，得到了政府预算的大力支持，各级政府约三分之一的财政支出用在了这些领域，建立和维持了一套完善的社会福利和社会保障体系，让弱势群体也充分享受到了改革带来的成果。　　 近几年来，我国在预算领域实施了以部门预算改革、政府采购、国库集中收付、政府收支分类为核心的一系列改革。这些改革措施的顺利实施和全面推进，为我国政府预算制度的规范化、科学化和程序化起到了极大的推动作用。　　 然而，就总体情况而言，预算在我国仍未得到应有的重视，在许多政府部门和支出机构中，预算与其说是必须做好的工作，还不如说是必须履行的程序。政府施政与政府预算之间重要而直接的联系没有得到普遍的理解，政府预算理应成为政府施政之利器的理念也远未树立起来。　　 目前，我国的公共支出高达4万多亿，但在城市和农村之间、发达地区与贫困地区之间、高收入阶层与低收入阶层之间、强势群体与弱势群体之间，显然存在对前者支出锦上添花过多，对后者支出雪中送炭太少之嫌，从而形成了极不平等的利益分配格局，与政府承诺的“建设和谐社会”的理念差距甚大。究其原因在很大程度上在于国家的战略重点未能得到政府预算的及时反映和有力支持，国家的政策目标和政府预算的重心形成了互不融合的“两张皮”。虽然党和政府提出了良好的施政理念、崇高的施政目标，实施了正确的施政纲领，但因现行预算系统基础架构的陈旧过时和预算理念的落后，使得财政资源无法被准确地导向政府的施政重点和优先领域，而使那些低价值的项目长期占用和消耗大量稀缺的财政资源，成为政府的施政能力无法增强、施政绩效无法提高的重要原因，最终造成政府承诺苍白、可信度下降的严重后果。施政目标与施政能力之间的巨大落差，表明我们在通过预算改革使其成为政府施政利器方面还存在巨大潜力，同时也面临着诸多的困难和挑战。　　 因此，以与我们有着相似历史背景、相同改革起点、相近制度体系的俄罗斯为研究对象，对其预算制度改革及改革中的一些极为重要的问题进行深入、系统的研究和探讨，将能给我们以一定的启示和借鉴，从而使这一研究对我国预算制度的改革和完善具有重要的理论和现实意义。　　 本文采用理论和实际相结合，实证和学理相结合，历史与逻辑相统一的研究方法，以政府预算在转轨进程中的地位和作用为视角，运用现代经济学理论，从宏观、中观和微观三个层面对俄罗斯预算制度改革进行规范和实证分析。　　 全文包括前言、导论和六章内容。在前言中，开宗明义言说选题的思路，对与俄罗斯预算制度改革有关的文献进行归纳分类，提出本文的分析视角和理论工具，概述全文的框架和基本结论。　　 导论简单描述和分析了俄罗斯预算制度的主要内容，以及近年来俄罗斯预算制度进行的一系列改革。　　 第一章论述政府预算在俄罗斯转轨进程中的作用。作为政府施政的主要工具，现代政府预算将公共政策的运作和公共资源的配置融入正式的政治程序中，对政府施政和社会经济发展具有深远的影响。　　 第二章为俄罗斯预算制度改革的宪法与法律框架。俄罗斯预算制度的建设和改革是在宪法及法律的框架下完成的，宪法和预算法律为俄罗斯预算制度改革创造了前提条件，提出了应遵循的原则。　　 第三章对俄罗斯自独立以来进行的一系列政府间预算关系改革进行了探讨。通过政府间预算关系改革，俄罗斯建立了全新的预算联邦制，调整了中央与地方政府间的财政预算关系，基本解决了联邦中央与地方政府间的事权与财权划分问题。　　 第四章对俄罗斯以中期预算改革为核心的预算程序改革进行分析。俄罗斯预算程序改革的核心是实施在西方发达国家广泛采用的“结果导向中期预算”，其目的是通过提高预算过程参与者和预算资金管理者的责任感和独立性，将预算管理的重心从“管理支出”转移到“管理结果”，建立高效的预算资金支出管理体系。　　 第五章对俄罗斯预算系统结构改革进行了论述。整合预算单位职能、精简预算机构、改变预算单位拨款方式，以优化预算部门结构、提高预算服务效率和公共支出管理效率是俄罗斯预算单位结构改革的最终目标。　　 第六章是在上述研究的基础上得出的若干结论，以及对我国预算制度改革进一步完善有借鉴与参考价值的经验教训的具体分析。　　 本文通过综合考查政府预算在俄罗斯转轨经济进程中的作用、俄罗斯预算制度改革的政策措施及实施结果，得出几点自己对转轨经济条件下政府预算作用的认识，作为本文的基本结论。笔者认为：　　 1.俄罗斯的实例表明，政府在转轨进程中起着极其重要的作用。在经济转轨之初，叶利钦-盖达尔政府采用了以萨克斯为首的西方专家参与制定的“休克疗法”方案，遵循以货币主义为核心的新自由主义经济学说，选择了自由市场经济模式。根据“华盛顿共识”改革方案，俄罗斯实行了“弱政府”，其特点是，对自由市场经济体制的自发性资源配置功能深信不疑，力图将政府在经济发展中的作用控制在尽可能小的范围。　　 “华盛顿共识”强加给俄罗斯的“休克疗法”使政府自动放弃了对经济的调控，限制了政府维护法律制度的职能，从而导致国家政治混乱、联邦控制力减弱、经济急剧衰退、人民生活水平大幅度下降、人口锐减、对国家财产的分配被犯罪和寡头所独占。为此，普京上台后即从俄罗斯现实出发，强调加强政府的调控作用，以自由主义和国家资本主义作为理论依据，提出了俄罗斯以“国家调节为中心的控制与发展”渐进改革方案，即在经济和社会领域建立完整的国家调控体系。当然，这并不是说要重新实行指令性计划和管理体制，而是让国家成为经济和市场力量的有效协调员，将市场经济和民主原则与俄罗斯的现实有机地结合起来，使需要国家调控的地方，由国家来进行调控；需要自由的地方，有自由存在的空间。　　 2.市场经济是法治经济，预算制度的建设和完善应以宪法和法律为基础，严格遵循法律规章制度进行。1993年俄罗斯以全民公决方式通过了一部历史上全新的宪法，该法充分体现了民众制宪、全民立宪的精神，为俄罗斯联邦制定各类单行法律构建了最高指导思想和确立原则。该宪法不仅明确了俄罗斯三权分立的联邦制国家体制，也为国家预算制度的建立和形成确立了法律基础和框架结构。新宪法确定了国家相关预算法律体系的构建原则和程序，并针对经济社会发展中国家应对公民承担的各类义务做了详细规定。　　 在俄罗斯还有一整套完备的预算法律体系，它由《预算法典》、《税法典》，根据《预算法典》形成的联邦、联邦主体和地方自治政府的年度预算法律，以及联邦各级政府根据相关法律批准的法规等多个层次的预算法律组成。这些法律明确了各级政府的代表和执行机构在预算方面的权力，为各级政府履行赋予其的职责，管理国家和相应地区奠定了基础，也为预算制度的改革和完善奠定了框架结构。　　 3.在市场经济中，预算已成为政府调控经济的重要工具，对政府施政和社会经济发展具有深远的影响。　　 政府预算在现代经济社会中起着越来越重要的作用，它早已超越了单纯的财政范畴，而具有更丰富的内涵。对于正处于经济转轨过程中的国家来说，预算对于促进经济发展、保障社会公平、消除官僚腐败具有重要意义。作为财政政策工具，政府通过预算将资金在相互竞争的各项支出需求之间进行分配，并根据目标的重要性确定资金分配的优先顺序，向公众提供诸如国防、法律、教育和其他各种形式的公共服务；通过将低收入阶层和穷人的福利置于更优先的位置，重点支持弱势群体，预算又可成为促进平等分配和消除贫困的有力工具；通过合理确定和恰当调节财政收支总量、赤字与盈余总量以及债务总量，预算还能成为促进经济增长、保障充分就业、稳定物价和国际收支平衡的重要政策工具。因此，从这些意义上来说，现代预算已成为政府最重要的施政工具。　　 4.加强预算与国家战略和政策的紧密相联，激活预算资源的再分配机制。在各项支出职能间和规划间对公共资源进行有效配置，将有助于确保预算资源的配置准确反映政府的政策重点，可有效提高预算的配置效率。　　 使预算与国家战略目标和政策优先方向紧密相联的有效工具就是中期预算。中期预算是以报告年度为基年的滚动式方法编制多年预算计划的。与年度预算不同，中期预算不仅仅只是预算编制时间简单地由1年延长到多年，其编制的着眼点和解决问题的思路都发生了根本性的改变。传统的年度预算仅按一个年度来安排国家的财政收支，显得过于仓促和狭隘。在以年度为单位的情况下，年度框架让人首先考虑的是明年有多少钱，据此财力能干多大的事，使短期财务问题压倒了对国家长期战略问题的思考，使得预算资金的安排与国家的战略重点和政策的优先方向发生脱节。中期预算的多年期使政府在制定预算政策时有了更大的度量空间，能在一个更广泛的范围里考虑政策与财力的安排与匹配，将稀缺的财政资源配置到公共政策的重点领域，使公共支出的格局准确反映出政府施政的优先方向，从而为国家战略的实现以及政策实施的长期有效性和连续性提供可靠的资金保障。　　 5.改变预算组织形式，以结果为导向，使有限的预算资源从低效益的地方抽出，流向高效益的地方，有效提高预算资源的使用效率。　　 以结果为导向的中期预算可从根本上解决预算组织形式中存在的问题。与投入预算不同，中期预算的编制有明确的目标和结果要求，其制订的目标应符合国家政策的优先发展方向和战略目标，应有明确、具体并可以计量的预期结果(包括直接结果-提供服务的质量和数量，以及最终结果-提供服务的效率)，以及检查实施结果的详细的指标体系。这种预算方式既保障了预算资金的分配和实际使用结果与国家战略重点和优先发展方向的一致，又确保了预算计划制订和规划财务管理的监督质量，可确保预算资金营运效率的提高。