我国在计划经济体制下实行的是住房实物分配制度,其主要依靠行政手段无偿分配住房,随着经济的发展,这种住房制度逐渐显现出很多弊端,因而伴随着经济体制的转变,住房制度也开始改革,逐步走向市场化。改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立,城镇居民的收入水平有了很大的提高,我国城市化的快速发展,城市人口急速增加,带动住房价格快速上涨,但由于工资制度改革相对滞后,导致居民的收入与住房价格比例不尽合理,特别是在大中城市尤为明显。一方面住房市场的潜在需求非常巨大,另一方面有效需求又远远不能满足,加之,市场机制的调节作用使得城镇职工的收入差距越来越大。解决人类最重要的生活必需品之一的住房问题,是关系国计民生的大事,如何构建更加合理的住房保障体系,解决中低收入家庭的住房问题,自然成为社会的热点问题,引起了社会各界的极大关注。我国现行的住房保障体系是以经济适用住房为主的住房供应体系,对不同收入家庭实行不同的住房供应政策:最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。由于经济适用房政策和廉租房政策推出的时间不同以及其政策目的的不同,导致其背景也不同。这种不同客观造成了两种住房政策的分立发展,分立的发展又必然在衔接上产生遗漏或重叠。与目前的住房市场化改革相比,家庭住房保障制度的建设进展相对滞后,除了制度设计上的不周密,也有政策操作运用上的偏差,总体实施效果不太理想。成都市经济适用住房大规模开发建设始于1998年,从2004年开始,成都市为加快建立健全成都市住房保障体系,满足中等偏低及以下收入家庭的基本居住需求,同时调控房地产市场、平抑房价,大规模组织建设经济适用住房面向社会公开发售。廉租住房制度在成都市的发展始于1999年,当年通过实物配租解决了150户困难户的住房问题。2001年,成都市在全国率先实行以“发放租金补贴为主,实物配租为辅”的廉租住房保障方式,并不断加大财政资金投入。同时,成都市一直采取多种形式建立公共住房制度专项资金,保障廉租住房建设等保障资金来源的规范化。廉租住房制度2008年初已覆盖全市,建设情况纳入各地政府目标考核。但是经济适用房与廉租房的发展并不是一帆风顺的,这些住房保障政策在执行过程中暴露出房地产供应结构不合理,价格飞涨,大大超越社会承受能力等一系列问题:销售对象模糊;面积与价格既不“经济”也不“适用”;选址离市中心较远;退出机制缺失,政府积极性不高,负担沉重;廉租房政策保障对象难以确定以及覆盖面小;现有廉租房政策保障对象覆盖面小狭小;资金不足;房源匮乏……正确确定住房保障体系的建设与管理主体,是成功与否的重要根基。从国外先进国家的住房经验与教训可以看出,政府应该参与到住房保障体系的建设中,但是并不应该是其主管单位。国外成功解决了住房保障问题的国家,大都设立了半官方性的非盈利机构。比如,新加坡的住房发展局、英国的住房协会、荷兰的住房协会、美的联邦总务署等都在解决保障性住房方面都发挥了重要作用。为了更好的建设我国的住房保障体系,必须在完善法规制度的基础上建立这样的非盈利机构。笔者认为,在这种情况下,政府有必要设立一个专门的机构来高效率的处理经济适用住房问题,这个机构不是政府的下属机构,具有独立法人地位。新修订的《经济适用住房管理办法》第16条也提供了立法依据,规定经济适用住房建设可以由市、县人民政府确定的经济适用住房管理机构直接组织建设。房价节节攀升,使得原来意义上的中等收入者面对如今的房价也显得力不从心,扩大保障对象迫在眉睫。一方面,横向扩大我国住房保障体系保障对象的范围,这是由于我国大城市的外来人口中有相当比例的人群属于低收入群体,重视解决中低收入人群尤其是外来人口低收入人群的安居问题,对我国社会的健康、和谐以及经济的可持续发展至关重要。目前成都市已将农民工购买的经适房纳入城镇政策性住房管理体系进行统一管理。另一方面,针对现行廉租住房体制中的廉租对象覆盖面太小的问题,应该建立一种相对宽松的申请体制。在具体政策的实施上,我们应该确保任何城市人口,包括流动的城市人口、进城民工等,只要能提供在该城市工作且居住的证明和住房困难证明,均可以申请廉租住房。笔者认为,为了完善和规范成都市住房保障体系,具体措施主要有以下几点:(1)明确经济适用房的建设面积,严格身份审查,杜绝高收入者进入。通过控制建设面积和标准,限制其投资能力从而从根源上铲除高收入对经济适用房的需求,同时尽快完善法规,清晰购房者门槛,认真执行身份资格认证制度,确实保障中低收入者进入市场。(2)完善经济适用房的产权结构,引入合理的退出机制。改变当前经济适用房只售不租的现状,研究可租可售的经济适用房供应政策。(3)加强舆论宣传,树立买房与住房都是住房消费的合理形式的观念。使大家认识到“居者有其屋”只是我们的一个美好的梦想,积极调整租房观念,从“居者有其屋”逐步向“居者住其屋”转变。与“居者有其屋”的住房观念相比,“居者住其屋”更符合我国社会经济的实际发展状况,更有利于实现经济适用房制度的住房保障功能,实现“和谐社会”的目标。从“居者有其屋”到“居者住其屋”,并不是一种退而求其次的无奈之举,而是一种立足实际,具有发展眼光的成熟选择。(4)健全廉租房保障方式。笔者认为由于廉租房“只租不售”并不合适,这是因为如果政府投入大量资金财力建设廉租房用于出租,必然造成资金缺乏、回收周期长,政府建设积极性不高,即使有能力新建、回收房源作为廉租房供应,也未必能满足人们不同的住房喜好,从而扭曲了政策本意。各市、县人民政府应当合理确定实物配租和租金的比例,在节约支出的同时维护市场供需平衡。(5)确保廉租房资金来源。在借鉴先进国家和地区住房保障资金来源的同时,应该结合我国实际情况,笔者认为可以考虑采用如下几种方法:向社会发行廉租房福利彩票募集资金;开征房产保有税;发行廉租房建设担保债券或长期借款;建立房产信托基金。城市中低收入居民住房保障制度的建立同时涉及到社会政策和经济政策两个方面,同时也对于完善我国的社会保障体系、促进住房制度改革、完善住房市场、推进住宅产业的发展有着不可低估的作用,是维护社会稳定,体现社会主义制度优越性的关键环节。笔者希望通过本文的研究,能给政府在制定住房保障相关政策有所启发。