1927年4月，南京国民政府建立，国民党由革命党转变为执政党，出于稳定政权和维护国民党执政统治的需要，对其政纲政策进行相应调整，致力于以党建国、一党专政的制度建构，强化国家权力对社会的渗透和扩张，力图建立较为有效的社会控制机制并对民众团体予以监督、控制，将其纳入国家体系。为便于控制民众，南京国民政府按照职业及地域情况对各种民众团体进行全面整顿和严厉管制，以控制社会团体的形式来达到控制社会的目的。从大历史的角度看，南京国民政府通过社团实施对民众的控制不仅仅是国家对社会实施控制的一种方式，在一定程度上也体现了国民政府使用现代管理方式治理社会的一种尝试，同时也是对基层社会的一种改造和重构。为此，南京政府建立后，以社团立法和民众训练两种“硬、软”方式对民众实施渗透和控制，其目标为：消解民众运动的革命性，淡化民众的政治意识，限制其活动领域，力图使民众团体和民众运动契合于国民党作为执政党的意识形态，使民众真正成为三民主义“党治”规约下的顺民。在“党治”原则下，国民党政府相继制定并颁布了一系列法律法规，欲以相关的法律来规范和控制社团，进而达到控制民众，重构社会和巩固政权的目的，以立法框定民众的活动范围，用法律划定的界限来约束和规范民众的活动空间。从社会控制的轻重缓急着眼，社团立法指向明确，数量较大，涵盖范围较广，针对性较强，体现了国民党政府巩固统治的宏观要求和控制社会的微观要求的统一。通过社团立法，国民党政府可以掌控社团的分布、监控社团的活动、引导社团的发展方向，为社团的运作设定了制度空间，从发展经济、规范社团发展、稳定社会秩序角度来看，国民政府的社团立法起到了一定积极作用，在当时的社情背景下已能代表我国社团立法现代化的基本趋势。但从整体上讲，南京国民政府的本质决定了其社团立法的先天性缺陷，其单方面管控民众的立法意图和目的决定了党、政府和社会之间无法建立起一种和谐的发展关系，只能是将社团置于一种附庸的地位，扭曲了社团的正常发展轨道，最后也扭断了北伐期间形成的那种党民簇拥、党民合力的关系。南京国民政府一方面在以法律建构的“硬控制”手段对民众进行约束和控制外，另一方面还积极构建以三民主义为核心的主流意识形态，并以对民众实施训练的“软控制”方式加强对民众的“三民主义”灌输，意图达到从外在的法律控制到内在的思想归一的有效社会控制目的。国民党在二届四中全会上撤销了农民、工人、青年、商人、妇女五部，标志着国民党与民众之间的组织纽带被割断，在随后的二届五中全会和“三大”上，进一步从制度层面调整和改变了大革命时期的民众运动政策，完成了其从革命语境下动员式的“运动民众”到党治理念下管控式的“民众运动”的政策调整过程，并系统阐述其民众运动方案，确定今后民众运动的方针，欲图通过对民众进行广泛的训练，将国民党的主义和政纲政策灌输给民众，并在各级党部和政府的组织训练后，达到合“个力”为“群力”，化“民力”为“党力”的目的。为此，还设立专门机构——训练部和民众训练委员会来组织和领导对民众的训练工作，为确保训练达到目的，从指导原则、思想到训练方案及训练的形式、训练所使用的方法及训练材料都做了明确而具体的规定，同时对训练中的党政部门关系及分工也做出了规定：对于民众团体，“党部指导、政府监督”，双轨治理，而党权高于政权，以确保“以党治国”政策的实施。特别值得注意的是，国民党在实施对民众的训练时，特别强调对民众“三民主义”的灌输和渗透，一方面希冀应对来自中共对自己权威的挑战，达到民众对中共“免疫”的目的，同时亦能有效动员及组织广大民众反抗日本愈益严重的侵略，表明国民党在执政后特别重视对“三民主义”意识形态的建构，通过各级党部和政府以社团为工具对广大民众的训练和教育，意图达到一种国民党对国家和社会的强力掌控、民众对国民党“朝圣膜拜”的目的。国民党政府在实施对社团和民众控制的过程中，从内、外两方面强化对各类社团的渗透和控制，在表面上，各级政府以公开的形式加强对各类社团的监管，同时，在内部以秘密的党团形式加强对各类社团的强力渗透，由于党政之间存在各种矛盾和问题，不可避免的出现了一些控制失衡的问题。全面抗战爆发后，国民党政府对社团的控制有所放松，并开始动员民众进行抗战。民国以来，中国社会出现了中央权威流失和社会失范危机，国家对社会的控制力很弱，以民众团体的形式来对社会和民众加以控制，不失为一种有效的途径，这也反映了国民政府预图展现其作为现代国家政权控制社会的一种方式。然而国民党及政府用社团立法和民众训练“软、硬”两种手段对民众实施的控制方式，只是强调其国家机器对民众的施控，单方面强调民众对国家政权的奉献和拥戴，忽视甚至剥夺民众的权利及生存所必需的基本条件，从执政之日开始，国民党政权即开始了与民众日渐疏离的过程，其在抗战期间所赢得的民心也随着其发起内战与自身的腐败、政策脱离中国大众的实际状态而逐渐流失殆尽，受种种客观环境、自身原因及历史传统等深层次因素制约与影响，国民政府对民众的控制不但没收到预期效果，最终却以“民心流失”和“民众疏离”为结果而告失败。