全覆盖一直是中国社会保险事业发展的目标之一。党的十九大报告明确提出,要按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民的多层次的社会保障体系。从理论层面来看,社会保险的全覆盖一般包括制度的全覆盖、人员的全覆盖和权益享受的全覆盖。从我国的实践来看,近些年来虽然通过开展“全民参保登记计划”等方式,加快制度建设和增加资金投入,社会保险事业实现了从制度的全覆盖向人员全覆盖的历史性跨越,覆盖全民的社会保险制度体系基本建立,但尚难完全实现“一个都不能少”的人员全覆盖和权益全覆盖,距离社会保险全覆盖的要求还有一定的差距。那么,为什么社会保险全覆盖的目标如此难以实现,有哪些因素阻碍了这项政策目标的实现?以此问题意识为出发点,本文以南京市社会保险事业建设为研究对象,从政策执行的角度,对南京市推进社会保险全覆盖目标的落实情况展开调查研究。南京市作为我国经济发达省份的省会城市,已实现养老、医疗、失业等五项险种的统一征收管理,也是全民参保登记计划首批试点城市,在实现社会保险全覆盖的过程中所遭遇的种种障碍,对于理解中国社会保障制度建设和社会保险事业发展的困难,应该具有典型性的意义。借助于史密斯的政策执行模型,本文发现南京市在推进社会保险全覆盖过程中所遇到的困难和阻碍是多元的。由于受到政治经济和社会环境的影响,社会保险政策本身也存在着一定的不合理性,政策的执行过程中也存在着很多的困难,而目标群体自身的原因也不可忽视。南京市的案例说明,实现社会保险全覆盖的目标需要考虑多方面的因素和系统性地设计,要在进一步优化政策方案、执行结构和社会环境等方面下功夫。