中国的城市棚户区大多数是指那些处于贫困状态,弱势群体集中的城市社区。其贫困和衰败过程是一个复杂的结构性问题。时下单位制的弱化和消解过程则是看待这一复杂性的特殊宏观制度背景。深厚的单位制传统使得东北城市棚户区的形成过程深受单位制度变迁的影响。然而,这种因果关系往往掩盖了单位体制内部的差异性导致的城市棚户区的复杂性与特殊性。首先,从生产组织的性质来讲,单位制的主体是全民所有制的国有企业,此外还存在集体所有制企业。两者尽管都属于体制内经济,但前者不仅在生产规模、资源分配上优越于后者,在职工福利体系上也比后者完善。其次,在城市社区的形式上,一些大型国有企业在城市郊区形成“单位型社区”。国家在“单位办社会”的原则下,建立一个占地面积广大,单位福利相对完善、生活服务设施齐全、居民具有高度统一认同感的工业社区。但是,在城市内部,由多个规模较小的企业单位(多是旨在吸收城市闲散人员的集体企业)组成的“混合型社区”,其内部情况较为复杂,居民异质性较高,社区内部企业的福利体系参差不齐,居民的认同感也因此各不相同,难以形成较统一的认同感。计划经济时期单位体制内部的差异性导致了市场社会转型后城市棚户区贫困问题的复杂性和特殊性。混合型社区体现出渐进的“分化性”贫困特点。而原型为单位型社区的破产国企社区则呈现出“集体性”贫困特征。事实上,在时间上最先容易走向贫困边缘化的是这种分化性的混合社区。在“马拉松式”的分化过程中,他们导致第一轮城市贫困。而那些大型国企改制或破产导致的集体性贫困则为第二轮城市贫困。因此,政府与城市边缘社区的关系应更为紧密,其内部社会秩序的建构,并非简单地从国家剥离出社会,而是在与国家力量维持一种基于“生存伦理”的道德契约的基础上,逐步培养社区内部的自主性和公共性。以棚户区为代表的城市边缘社区的秩序建构离不开国家力量的支持,其内部秩序运作是国家和社会复杂互动的过程。政府保障边缘社区居民的基本生存保障后,再逐渐引入民间组织等社会力量培养弱势群体的自主意识和公共意识。这一过程的长期性和复杂性应是中国开展社会建设的不可回避的重要课题。