新中国以来,尤其是改革开放以来,不管在体量上还是质量上,民政事业发展显著,但是,“城乡二元”现象依然严重。据本研究测量,我国当前民政城乡一体化总体水平为0.58,其中,“城乡发展水平”为0.64,“城乡协调水平”则只有0.39,而且地域差异也非常明显,2015年,甘肃、湖北和浙江城乡低保差分别为87.3%、81.2%和14.6%。这意味公民社会权利在民政领域平等化程度不容乐观,严重制约了我国经济社会城乡一体化发展水平,进而阻碍了我国社会建设的步伐。一般来说,影响公民社会权利实现的因素有很多,既与主观意识形态有关,又与客观政策体制有关。本研究认为,在民政领域中影响公民社会权利实现的最主要的是客观政策体制而不是主观价值观念,因为,就意识形态而言,随着“效率与公平并重,更加注重公平”发展理念的确立,社会权利实现的主观基础已经具备。但是,在客观政策体制上,却存在很多制约民政城乡一体化的要素:第一,民政财政支出规模和结构制约了民政城乡一体化进程。据国际货币基金组织统计,2009年我国中央财政在社会保障支出中所占只有5.1%,同期其他IMF成员国,不管是联邦制国家,还是单一制国家都是在60%以上,其中绝大部分国家比例都在80%以上,这意味着民政城乡一体化的资金需求无法获得国家财政的有效支撑。第二,社会组织管理体制制约了民政城乡一体化进程。既然城乡一体化发展进程受制于有限的财政支持和低效的财政投入,那么,发展社会力量,培育社会组织就成了推进民政城乡一体化的必然选择。然而,一方面,现有的登记备案制度不仅制约了社会组织的增长;另一方面,我国社会组织内在自主发展不够,大量的社会组织缺乏专业化和职业化人才。与此同时,我国现有政府向社会组织购买公共服务的力度、广度以及规范度都需要亟待提高,这在相当程度上不利于社会组织生存境遇的改善;第三,民政法律制度供给制约了民政城乡一体化进程。现有民政法律制度既没有充分体现社会权利平等化理念,也在规模数量和层次水平上存在很多亟待解决的问题。针对上述问题,学界提出了多种方案。本文认为,解决上述问题的总体思路,就是要推动以“再分配”为核心的传统社会政策向以社会投资为特征的发展型社会政策的转型。因为,发展型社会政策“注重参与与机会公平”的特征契合了社会权利的本质要求,同时其“多元主义倾向”和“注重经济和社会发展协调发展”特征也保障了公民社会权利实现的可能性。因此,当下民政发展转型,与其说是“制度型”社会政策转型还未成功,毋宁说制度型社会政策本身并不是治愈这些“病症”的最佳“良方”。经验证明,在后工业化、全球化背景下,不管是“补缺型”社会政策,还是“制度型”社会政策都已经无法满足“社会权利”不断拓展的“权益”要求和不断增加的财政负荷,只有以社会投资或生产性为特征的发展型社会政策才能既弥补“补缺型”社会政策不足,又能超越制度型社会政策,协调经济与社会发展,避免“福利国家”的财政困境,同时又契合了我国当下经济社会发展的战略选择。