国家对私人经济活动进行干预控制主要是通过对特定领域的民事合同进行行政规制，行政审批和行政确认为其主要方式。随着2009年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》的出台，关于需行政审批的民事合同效力问题一直成为研究热点。而对此目前主要有三种学说:“合同无效说”、“合同未生效说”和“合同有效说”。合同无效说因《合同法解释（一）》、《合同法解释（二）》的出台而现推崇者不多，而合同未生效说因其具有法律依据而成为主流观点，其主要依据是《合同法》第44条第2款以及司法解释一与司法解释二的相关规定。然合同未生效说在司法实践中遇到诸多困境无法自圆其说，合同有效说因此应运而生。该说论证逻辑在于主张类推适用物权区分原则，但其受到抨击也大抵上是因为不能将行政审批对合同效力的影响类推适用物权区分原则。上述三种学说存在的缺陷皆是没有对合同效力进行效力层次的区分，且未对需行政规制的合同进行类型划分，以一种效力模式来涵盖所有未经规制的合同，导致以偏概全。　　契约自由在私法自治中居于核心地位，是合同法的生命和灵魂。一般而言，民事法律行为的效力应当由民事法律行为本身确证，与行政行为无关。但若有些私行为涉及到了国家利益和公共利益，国家可依职权对私领域进行干预，且这种干预的目的、程度、方式不同对民事法律行为产生的影响不同。民事法律行为的成立、有效与生效并非同等概念，成立是一个事实判断，而有效是一种价值判断，代表着国家对民事法律行为的合法性评价，而生效侧重的是民事法律行为何时在行为人间发生预期效力的问题，因而民事法律行为应当有成立、有效、生效三个效力层次。国家既可以对合同有效与否进行管控，也可以通过控制合同生效来达致其管制目的。通过对不同效力层次的控制来实现国家管制与私人自治之间的平衡。　　合同作为典型的民事法律行为，应具有三个效力层次。以合法性要件控制合同有效与否，行政审批或部分登记控制合同生效，行政确认仅影响合同公信效力，这是国家干预与私人自治达致微妙平衡的必然要求。因而对需行政规制的民事合同效力进行认定时，应首先对合同进行有效无效评价，再在此基础上识别不同行政规制方式，进而判定合同是否同时发生法律效力，最终会出现如下结果:需行政审批的合同，当经过审批时，会出现两种效力形态，一是合同有效且生效，二是合同无效但“生效”;当未经审批时，则存在另外两种情况，一是合同有效但未生效，二是合同无效。而对于需行政确认的合同，其有效与生效均不受行政确认的影响，合同依法订立即发生效力，但当合同未经行政确认时，其公信效力会受影响，产生的法律效果是不得对抗善意第三人。　　合同的有效与生效是两个完全不同的概念，立法以及司法实践不能将其混同。主张将《合同法》第44条第2款的规定修改为“法律、行政法规规定应当办理批准手续，或者办理批准、登记手续生效的，合同自批准、登记时生效”。同时建议在合同法司法解释中对合同的有效与生效这两个概念作出区分。司法实践中法官在处理此类合同纠纷时，不能以合同经过审批或登记与否来作为判断合同有效无效的根据，合同即使经过审批或登记也不代表必然有效，合同未经审批或登记也不代表必然无效。判断合同有效无效的根本还是在于合同有没有符合法律规定的合法性要件，进而判断合同是否生效，并在此裁量权运用过程中综合运用目的解释、比例原则和经济分析的方法。