土地出让金返还即地方政府以职工安置补偿款、公共基础设施建设费用等合法的形式对投资方民营企业进行返还,以该合法形式掩盖政府在引入民间投资后给予民营企业投资回报的“合法目的”。地方政府在财政紧张、土地储备金不足以进行土地开发整理的情况下,通过招商引资等形式,授权特别法人与民营企业签订合同,引入民营企业资金进行土地整理以达到出让标准,再将该土地使用权通过招拍挂程序进行出让。为了使民营企业投资不致落空,政府先是承诺民营企业通过招拍挂程序以较为优惠的价格取得该土地使用权,然而土地使用权的出让程序有着严格的法律规定,地方政府无法规避,故在合同中又约定民营企业在未取得土地使用权或高于约定价格取得时,地方政府返还土地出让金以作为民营企业前期的投资回报。在司法实践中,该返还行为的合法性存在着极大争议。该类案件虽归于民事案件范畴,但是该类案件存在着对于民事合同和行政合同认知不同的现象,导致法律适用不统一。在没有专门的法律法规去调整该类合同的情况下,割裂了政府引入民营企业的投资款用于土地整理与土地出让金的返还款因果关系,出现了大量同案不同判的现象,使得地方政府停止返还土地出让金,投资方民营企业陷入困境,甚至破产。我国土地出让金返还法律适用的问题成因十分复杂,首先,民事与行政交叉案件在法律适用上仍缺乏统一的标准,导致该类案件法律适用无所适从;其次,在无专门法可适用的情况下法律被地方性法规政策取代进行调整,使土地出让金收入实际上成为了土地整理资金返还的担保;最后,土地出让金返还的形式虽然合法,但是该行为与其目的不相适应,导致其被认定为损害公共利益而无效。从实践中的社会效果和理论上的考量出发,土地出让金返还是我国政府“集中力量办大事”制度优势在政商合作方面的具体体现;土地出让金返还基于民事主体,承诺属于意思表示,故对土地出让金返还的民事定性更加适合问题的解决。从法律角度看,该类合同问题与《民法典》《房地产管理法》、《土地管理法》和地方性法规、政策文件相关联,完善土地出让金返还的法律适用,在立法层面应当建立土地出让金返还制度,使得每项返还资金都有法律支撑。司法层面,应明确行政合同作为民事合同的特殊类型适用,使行政合同和民行交叉合同有统一的适用标准。最后在个案处理上结合最新相关政策解读,结合最新的《九民会议纪要》,明确该类涉及土地出让金返还条款的合同效力认定具体标准,以政府诚信为本、官不与民争利作为个案处理的裁判指针。本文从政府土地出让金返还在实践中存在的问题出发,结合司法实践和政策纪要,并以相关理论进行考量,为解决这一问题而展开论述,表明观点,寻求解决该类司法实践热点问题的在法律适用上的解决途径。基于此,文章分为五个部分:第一部分是对土地出让金返还的内涵界定及政府返还土地出让金借助的形式进行分析。由于我国对于土地出让金返还没有相关法律界定,通过实证对土地出让金返还内涵与因由的分析,确定了本文研究对象的范围。再对土地出让金返还的形式进行归纳总结,了解土地出让金返还在实践中如何实现,为下文分析做铺垫。第二部分通过案例分析指出土地出让金返还纠纷在法律适用上存在的问题。先以地方政府土地出让金返还的典型案例引入,并统计分析不同层级与地域的法院对土地出让金返还的认定情况。在此基础之上对土地出让金返还在司法实践中存在的问题进行发掘,以民事合同与行政合同认知不同导致法律适用不统一、政府引入土地整理资金与土地出让金返还因果关系被割裂导致同案不同判作为典型性问题,以此为下文分析问题提供依据。第三部分对土地出让金返还法律适用问题的成因进行分析。从法律规范和地方性法规政策的关系、部门法的归置、公共利益的界定等方面剖析问题成因。土地出让金返还法律适用问题产生的成因主要为民行交叉案件缺乏统一法律适用标准、政策取代法律,将土地财政收入作为土地整理资金返还的担保、利用合法形式绕过财政监管的严格规定以掩盖合法目的。为下文土地出让金返还的理论考量提供思路。第四部分阐述了土地出让金返还纠纷法律适用的理论考量。从土地出让金返还体现政府“集中力量办大事”的制度优势、土地出让金返还的民事定性上进行分析,表明土地出让金返还存在的合理性与民事定性的合理性。为下文法律适用建议点明方向。第五部分寻求完善土地出让金返还法律适用的对策。从立法、司法和个案处理三个方面入手,立法上建立土地出让金返还制度,并完善土地出让金相关制度,司法上,明确行政合同作为民事合同的特殊类型进行处理。个案上结合相关保护民营企业最新政策进行阐述说理,承认土地出让金返还条款的合法性,结合《九民会议纪要》表明观点,明确该类合同效力认定标准,在我国经济发展总体向好的趋势下,以政府诚信法治形象营造亲清的政商关系,寻求合作与发展,保证民营企业生存和健康发展,维护政府法治和诚信形象。