已有的大量理论与实证研究表明,导致市场失灵的因素同样会导致科层治理的失灵,从而使组织陷入治理困境。事实上,经历建国以来的不断发展演化,我国的科层制逐渐趋向于现代理性意义上的科层制,但其在诸多方面仍表现出与后者不同的特征。如行政事务层层发包、行政任务层层加码、运动式治理、共谋等。相应地,西方政治经济学意义上的科层治理及其困境在我国语境下便具有了特定的内涵。本文继而结合具有本土化色彩的行政发包制理论,阐释我国科层治理困境的形成机制及具体表现,在此基础上针对既有分析框架在解释“动态性”问题上的不足,引入“注意力”维度建立新的分析框架,揭示科层治理困境随上级政府注意力变化而改变的内在机制,最后依托我国Y城市生活垃圾分类案例在不同时间节点上的治理绩效,进一步检验理论框架,以加深对我国科层治理机制运作的理解。文章认为,鉴于信息不对称、垄断与外部性问题的存在,科层治理“失灵”的现象是客观存在的。具体到中国语境下,行政发包制的制度设计一定程度上加剧了信息不对称性,在高纵向发包与低晋升激励的错配下,地方政府面临的激励不足,进一步凸显了科层治理困境。但这一困境并不是一成不变,而是随着政府注意力的改变而改变。具体而言,当上级政府对某项处于治理困境中的公共事务增加注意力,相应的激励制度得以改进,科层治理困境短期内得到有效缓解;当上级政府注意力减弱,激励的力度相应减弱,该项公共事务的治理一定程度上又会回到原有的困境中,从而呈现出治理绩效的“钟摆”现象。从实践层面来看,我国的生活垃圾分类治理案例在前述问题上具有代表性。其治理过程以2017年为节点可以划分为试点探索与强制分类两个阶段,而垃圾分类治理绩效也相应随之改变,呈现出与研究假设相一致的规律,这为探析科层治理困境的形成机制及其演进路径提供了有力的经验支撑。