二十世纪90年代中后期以来，中国农村的发展问题引起了全社会的普遍关注。农业发展困境，农村居民收入增长缓慢，农民负担严重，城乡差距扩大，这些都成为不利于社会和谐的因素。“三农”问题不仅成为政府施政所关注的重点，也成为了学界研究的热点。随着学界对中国农村问题研究的深入，其研究重心也从“村治”转向“乡政”。这大大拓展了乡村治理研究的空间，也为理解中国农村的诸多问题提供了更加广阔的视野。　　 本文的研究对象是国家在乡村设置的一级正式政府--乡镇政府。在乡村治理的研究中，一些学者发现很多农村问题正是由于乡镇政府的不当行政行为所造成的，如农民负担严重和村民自治的行政化等。本文从对乡村治理中乡镇政府的角色环境和行政行为出发，揭示出乡镇政府并非农村问题的根源所在，其本身也是农村问题的一部分。为了深入了解这一问题，本文在略述了当前学术界对乡村治理的研究图景后，从四个方面来切入对乡镇政府的研究。首先从历史变迁的角度梳理了自传统到现代，国家对乡村的介入和控制以及乡村治理体制的演变。以此表明了在中国特殊的历史和国情的影响下，乡村治理体制中存在着固有的“代理人”困境。本文的第二部分主要论述的是当前乡镇政府所面临的体制困境。在上世纪80年代的改革后，乡镇政府逐步陷入了国家经济、政治体制变革所带来的困境中：一方面表现为市场化改革后，乡镇政府所能够掌握并利用的资源越来越少；另一方面，国家政治体制改革中乡镇政府所承担的实际事务却越来越纷杂。在此基础上，本文第三部分着重分析了乡镇政府的一些具体行政行为，这些行政行为的主要表现就是对国家农村政策的扭曲执行，本文称之为“选择性行政行为”。在一些学者的研究中，正是这些行政行为导致了当下农村问题的产生。这一部分的分析表明，在当前的乡镇体制中，许多国家政策已经没有了其实际推行的良好环境，乡镇政府的一些不当行为是其作为一级行政主体为维持自身运行的本能反应。当然，这并不能回避正是这些行政行为直接引发了现实中严重的农村问题。国家与乡镇之间的这种“倒逼与反倒逼”的非常态博弈无助于农村问题的解决。第四部分，本文反思了乡村治理和改革中的一些习惯性思维误区，指出国家在计划经济时代建立的，并在市场化改革中固化了的城乡二元体制才是农村问题的总根源，而新农村建设的展开正是解决这一问题的良好契机。最后展望了新农村建设背景下乡村治理变革的方向，提出了一些具体的发展措施。　　 本文最终观点和目的，是为了将乡村问题研究的视野从城市经验的窠臼中跳出来。乡村不应成为研究者的“它世界”，在潜意识中割裂城市与乡村的关系，以城市经验来研究乡村问题，结果常常是过于局限于乡村社会本身。这些都无助于农村问题的认识和解决。本文也坚信，虽然城乡二元体制是乡村问题的根源，但是当我们开始认识并去纠正这一根本错误，新农村建设下乡村发展的前途必然是光明的。