生态环境损害特有的潜伏性、复杂性、持续性特点决定了政府在生态环境损害救济体系中应当发挥关键作用,但囿于生态环境损害赔偿法律体系不健全,“企业污染,群众受害,政府买单”的困境长期存在。2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》以“磋商前置,司法保障”为路径赋予省级、市地级政府生态环境损害索赔权。生态环境损害政府索赔权是政府这一特定主体通过磋商和诉讼的路径针对生态环境自身的损害提起的救济请求权;将政府索赔权的法律性质定性为通过私法形式完成公法目标的“协商行政性质”有一定的合理性;同时自然资源国家所有权理论作为政府索赔权来源容易陷入自然资源与生态环境被混同的难以周延的逻辑,而环境公共信托理论和环境权理论则弥补了传统环境救济体系的局限性,为政府索赔权提供了新的权利本源及理论溯源。面对政府在环境行政执法、生态环境损害索赔之间的角色转换以及政府索赔权与环保组织公益诉讼权衔接的现实难题,构建优先适用环境行政处罚权,在环境行政处罚不力或不能及的时候充分发挥政府索赔权的补充作用,最后将环保组织公益诉讼权作为保障这一逐层递进的互补型生态环境损害救济体系。上述路径既能避免政府索赔权与环境行政处罚权的功能重叠,亦能避免与环保组织公益诉讼权的制度冲突,有利于节约行政及司法资源。针对生态环境损害政府索赔权面临的困境可通过下述举措予以消解:一是通过健全行政问责机制和责任清单制度对生态环境损害索赔工作中政府的选择性索赔、滥用索赔权、利益输送等行为予以严厉打击;二是将县级政府纳入索赔主体并由各级政府对索赔工作进行总体部署、各级生态环境保护部门负责具体落实、其他资源管理部门提供帮助;三是构建强制环境责任保险与任意环境责任保险相结合、事故发生制和索赔发生制相结合的综合性生态环境保险制度以及生态环境损害基金制度以形成多元化的生态环境损害救济方式。