城市轨道交通的发展从根本上是一个公共利益问题。城市轨道交通公私合作理应回应公民与轨道交通行业的真实法治需求。作为大城市发展手段的城市轨道交通,面临着“资金压力大”与“决策难度高”两个问题,应当借助公私合作的投融资模式与公共治理方式来解决。面对我国城市轨道交通公私合作存在的法治缺陷,应当在“以人民为中心”的基本立场下,落实“可持续发展”法治理念。其中,经济可持续要求城市轨道交通公私合作实现收益共享与风险负担;环境可持续要求城市轨道交通公私合作实现“轨道+物业”综合开发;社会可持续要求城市轨道交通公私合作实现城市交通公平正义。为此,建设城市轨道交通公私合作法律制度应当确立科学、公正、效率、绿色的法治原则;并分别从主体论、行为论与责任论三个层面,从内容上重点把握城市轨道交通公私合作的主体定位、行为形式与责任体系。公私合作使得政府与公民的二元对立关系变革为政府、市场与社会的三方互动关系,城市轨道交通公私合作的主体制度应该从功能上保障“多元主体参与”。然而现实问题是,囿于项目参与主体规定混乱、私法形式组织地位不明、行政主体制度功能局限,城市轨道交通公私合作的主体关系尚不明确。为了明晰城市轨道交通公私合作的主体定位,务必将上述问题逐一击破。首先,针对“项目参与主体规定混乱”这一问题,虽然在城市轨道交通PPP项目中出现了实施机构、出资代表、公私合作协议相对人、公共服务使用人等多种实践样态,但他们均能被概括为享有“行政公权力”政府方、享有“社会公权力”社会资本方与享有“公权利”社会公众方的理论模型,据此可以厘清三方主体之间的具体权力（利）义务关系。其次,就“私法形式组织地位不明”这一问题,在对城市轨道交通公私合作中的政府方出资代表、被选定的社会资本方和项目公司三种典型私法形式组织对比考察的基础上,从理论上验证以私法形式组织完成公共行政任务的正当性。而且,私法形式组织的法律地位判断要根据其所具有的“公共性”程度,并要通过“组织外部监管”与“组织内部治理”两种机制来确保城市轨道交通公私合作中的公共利益。最后,对于“行政主体制度功能局限”这一问题,应当在“国家—社会”治理一元论指导下变革传统的行政主体制度。公私合作主体的本质特征是“任务承担共同体”,基本分类是“项目型”主体与“治理型”主体。城市轨道交通公私合作主体制度的具体内容需要从“优化对行政主体的权力控制规则”与“完善对社会主体的权利保障规则”两个方面展开。公私合作使得政府与行政相对人之间由单方性、高权性的行政行为形式变革为双方之间的交涉性、协商性行为形式,城市轨道交通公私合作的行为制度需要从功能上促进“合作关系协调”。但现实问题在于,囿于行政行为制度功能局限、公私合作协议属性分歧、公私合作程序规定缺乏,我国城市轨道交通公私合作的行为规范供给不足。为了明确城市轨道交通公私合作的行为形式,分别就以上问题进行回应。第一,对于“行政行为制度功能局限”这一问题,“行为形式选择”理论为行政机关选择城市轨道交通公私合作的行为形式提供了可能,实践中行政机关会在公法行为之间、公法行为与私法行为之间、型式化行为与未型式化行为之间进行形式选择。个案中,行政机关的行为形式选择权行使不仅要符合“实体—内容”的正当性要求与“形式最适功能”原则拘束,并要始终确保城市轨道交通公私合作的公共性目的实现。第二,针对“公私合作协议属性分歧”这一问题,经由对城市轨道交通公私合作协议的实践考察可知,“行政协议一般性标准”会陷入公法与私法的概念区辨迷思、“公私合作具体性标准”会陷入公私合作概念与类型化的界定区分困境,应当在行为形式选择自由理论下重构公私合作协议属性的识别标准,同时确立“本质论”标准与“选择论”标准。第三,针对“公私合作程序规定缺乏”这一问题,在对“行政行为形式论”检讨的基础上,应当从“确立城市轨道交通公私合作协议的框架性规则”、“建构城市轨道交通公私合作的规划确定裁决程序”与“统一城市轨道交通公私合作的综合开发决策程序”三个方面系统展开对公私合作行为制度的完善。公私合作虽然模糊了公私法分立的责任承担路径,但国家并不能因为公私合作而放弃公法责任承担,城市轨道交通公私合作的责任制度理应从功能上实现“责任救济全面”。可是,由于法律责任基本涵义混乱、公私合作责任分配不明、事故责任救济管道单一等问题存在,导致了我国城市轨道交通公私合作的公法责任缺失。为了完善城市轨道交通公私合作的责任体系,需要逐一解决以上问题。其一,针对“法律责任基本涵义混乱”这一问题,应当明确城市轨道交通公私合作的责任概念,将法律责任概念界定为“违法者在法律上必须受到惩罚或必须作出赔偿的一种违法者与救济之间的必然联系”,并揭示广义上城市轨道交通公私合作法律责任涵义包含“国家保护任务”、“公私合作义务”与“损害填补责任”的三重逻辑。其二,对于“公私合作责任分类不明”这一问题,在比较法考察的基础上得出“公私法混合责任谱系”的共识,并要从我国实际需求出发,以“划定公私法责任边界”与“明确型式化责任结构”与“完善三重责任具体内容”三方面举措厘清城市轨道交通公私合作的责任分配体系构造。其三,针对“事故责任救济管道单一”这一问题,应该在“公私法责任协调”理念指导下,从“优化公私合作协议公法责任”与“完善设施致害法律责任体系”两个方面来具体补正城市轨道交通公私合作的责任制度。