20世纪50年代后期以来，由于受到严格的户籍管理制度的限制，我国人口流动规模非常有限。随着改革开放与社会主义市场经济体制的建立与发展，我国逐步迈进工业化、城市化和现代化的社会转型期。自20世纪80年代以来农村人口向城市流动的政策闸门松动之后，农村劳动力外流如潮水之势奔涌不息。而进城农民工子女义务教育问题就是从“民工潮”问题中衍生出的子问题。近年来，它已成为学术界关注和探讨的新热点。 20世纪90年代以后，我国的进城农民工在规模不断增长的同时，结构也发生了重大变化，最为显著的结构变化之一就是进城农民工的“家庭化”趋势。这些家庭的子女主要是指跟父母进入城市的那一部分流动子女，因此亦被称为“流动的花朵”。他们都是6—14周岁(或7—15周岁)处于义务教育阶段的有学习能力的儿童、少年。随着进城农民工子女越来越多地开始在城里居住和上学，他们把需要解决的农村义务教育问题转移到了城市，形成一个庞大的需求态势，对城市现有的义务教育供给能力提出了严峻的挑战。 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)指出，要重视解决进城农民工子女接受义务教育问题，应以“流入地政府管理为主，全日制公办中小学为主”，采取多种形式，依法保障进城农民工子女接受义务教育的权利。但现阶段进城农民工子女义务教育供给状况仍不容乐观。在全国各种不同类型的义务教育适龄儿童中，进城农民工子女的失学和辍学问题较为严重；同时，他们还面临着“超龄”上学现象严重、义务教育质量低下、学习状况相对较差等问题。可见，进城农民工子女并未公平而有效地享受到流入地城市提供的义务教育，政府供给职能缺位的现实状况成为城市乃至全国在普及义务教育过程中需要解决的一个难题。 造成进城农民工子女义务教育供给不足的成因是多方面的，目前对进城农民工子女义务教育问题的研究，主要集中在对事实的调查和现状的描述性分析上，理论性研究相对不足；并且多是从教育学或社会学的角度去分析研究，从经济学角度分析的文章几乎没有。而本文在现象分析的基础上，尝试从公共产品供给的角度，在制度层面上进一步剖析造成进城农民工子女义务教育供给不足的根本原因，努力抓住问题的实质，试图为教育行政机构、财政部门乃至立法机构等政府部门相关政策的制定提供科学依据。 首先，本文认为我国义务教育财政体制的“二元”特征和过度分权是首要根本原因。将现行义务教育财政体制看作是进城农民工子女义务教育问题产生的体制障碍这一观点散见于诸多文献中，但全面系统地对现行义务教育财政体制不适应人口流动的论述的文章比较少见。本文从我国义务教育财政体制的演变过程谈起，着重剖析现行“省级统筹”与“县级管理”并举的义务教育财政体制中尚存的“二元”劣根性。尽管新机制力争将义务教育全面纳入公共财政保障范围，但由于过度分权的特点，不仅未达到缩小城乡义务教育供给差距的效果，还带来了一系列的负面影响：一是流入地相对优质的义务教育资源使城市义务教育供给产生巨大的“拥挤效应”；二是财政过度分权使流入地义务教育经费划拨出现缺口；三是公共财政“一体化”政策并未突破制度缺陷，无法惠及流入城市的农民工子女；四是进城农民工子女由于学习底子薄弱，在学习过程中很难适应和跟进，导致群体升学率偏低。 其次，在我国二元社会结构的背景下，以户籍人口为统计口径的义务教育拨款方式是不合理的。城市政府从财政中划出的经费专供辖区内拥有户籍的市民子女接受义务教育之用，并不包括进城农民工的子女。致使在贯彻“两为主”方针的过程中，会造成流入地政府沉重的财政负担，由此引发了流出地不提供转移支付和流入地供给职能缺位之间，流入地义务教育财政负担加重和进城农民工子女义务教育的需求增长之间，流入地不同程度的入学门槛限制和农民工有限消费能力之间，以及民工子弟学校的私人产品本质和公共产品特性之间的四对主要矛盾。 第三，进城农民工子女义务教育均衡供给的公共政策制定的缺位和滞后以及执行的偏差是进城农民工子女义务教育供给不足产生的又一制度根源。近几年，尽管政府高度关注和重视进城农民工子女的义务教育问题，并出台了一系列保障进城农民工子女公平接受义务教育的政策法规，但在政策制定过程中，中央对进城农民工子女义务教育供给的政府主体职能规定滞后和供给的经费保障职能规定模糊，无法克服义务教育财政体制中各级政府财权、事权划分不对称的弊端。这种政策上时效的滞后性和约束力上过大的“弹性”，导致在政策“再制定”的过程中，地方和中央反复博弈，出于对自身利益和能力有限的考虑，政策制定程序和内容出现不规范以及执行出现严重偏差。此外，目前关于进城农民工子女数量缺乏一个精确的统计数字，教育管理体制和公共服务机制僵化也给政府将进城农民工子女的管理问题纳入公共服务管理体系带来困难。 应当充分意识到，进城农民工子女义务教育问题涉及到城市的管理和秩序，涉及到儿童的义务教育权利和机会的公平，更涉及到中国社会特别是城市未来的发展。如果造成我国进城农民工子女义务教育供给不足的主要影响因素无法得到妥善解决，那么将会造成严重的后果：导致城市义务教育供给陷入“效率”与“公平”困境；影响城乡统筹进程中的社会秩序稳定性；引发教育上的“第二代移民”问题；不利于城市未来人力资本的积聚。因此，有效解决进城农民工子女义务教育供给不足的问题是加快现代化和城乡经济社会协调发展的客观要求，也是促进义务教育均衡发展，构建和谐社会的现实需要。为此，本文提出一系列有针对性的对策建议： 第一，建立城乡“一体化”的义务教育财政体制。义务教育是全国性的公共产品，理应由较高级别的政府乃至中央政府来提供。基于义务教育提倡供给均衡化的大背景下，每个义务教育阶段适龄儿童都有接受义务教育供给的公平权利，应当在城市推行与农村相同的义务教育免费制，让受益范围同样覆盖到流入城市的农民工子女。同时，加大对处境不利地区和群体义务教育供给的力度，通过加快贫困地区和农村地区社会经济的发展，从根本上解决地区间义务教育供给失衡的问题。 第二，加大对流入地的义务教育财政转移支付力度。政府应该根据公共产品的受益边界进一步在进城农民工子女义务教育供给的职能上明确责任。要坚持流入地政府对进城农民工子女义务教育的供给主体责任，并在充分发挥中央和省级政府的宏观调控作用基础上，科学建立各级政府的义务教育财政供给成本分担机制，适当扩大中央和省级政府对流入地义务教育供给的直接转移支付和建立流出地与流入地政府间的义务教育财政供给调节机制等。 第三，建立健全进城农民工子女享有均衡义务教育供给的保障体系。这部分是本文主要创新点和可能的贡献之处。在法律保障方面，要确保进城农民工子女公平接受义务教育的宪法权利，建立健全关于义务教育供给均衡化的相关法律法规体系，包括教育、税务、财政等方面，将各级政府财权和事权的科学划分列入法律条文，积极推进以法治教。在政策保障方面，要扩大义务教育供给公共选择的民众参与性，制定适宜进城农民工子女公平就学的政策和学籍管理政策，保证农民工子女在义务教育的起点、过程及结果上都享受和城市儿童公平的待遇。在经费保障方面，对民工子弟学校给予与公办学校相同的公共财政支持，在加大义务教育公用经费划拨力度的同时，考虑采用“教育券”制度；并且实现义务教育供给筹资渠道的多元化，通过引进政府采购制度和鼓励社会力量投资办学等方式，解决进城农民工子女义务教育充足经费来源问题。在就学保障方面，通过加大投资建设力度、联合办学以及功能转化等途径，充分挖掘公办学校的潜力，同时规范和帮扶民工子弟学校。 第四，进一步完善进城农民工子女就学的服务与管理体制。一是强调政府主导，坚持执政为民。在转变观念的同时，要转变政府职能，强化服务意识。二是改革户籍制度，实现城乡统筹。核心在于逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障人口的合理流动。三是改进人口管理，纳入社区体系。一方面，把进城农民工子女义务教育纳入本地区教育事业计划和远景目标规划中；另一方面，把流动人口管理与服务职能纳入各部门的工作职能。