无论是在古代国家还是在现代国家,也无论是在单一制还是在联邦制国家,中央与地方关系的处理都是国之要务。其关系的实质是二者之间权力、责任的分配。从历史角度看,中央与地方权力关系处理得好,经济社会因两级权力分工明确、守土有责得以持续发展;处理不好,先不论经济有大起大落的风险,即使是国家统一和社会长治久安也可能无法确保。现代国家以法治的方法对政府权力进行严格规训。中央与地方关系博弈中,两者关系处理的法治化,也就是权力分配的法治化问题随之显现。具体而言,在行政、立法、司法等领域厘清中央与地方关系至关重要。上述关系的定位是否合理,必将长久制约双方的政治活动。这在体量巨大、地区差异明显的单一制国家中尤为迫切。中国就是这样的地域宽广、人口众多、资源不均的超大型单一制国家。“一国两制”制度,对我国处理新形势下的中央与地方关系提供了宝贵的经验。早在“回归”之前,中央与特别行政区的权力关系就纳入了法治化轨道。两者关系的处理机制基本敲定后,相关议题的协商讨论公开透明化,不因任何事、任何人而受到干扰。首先,特别行政区握有的高度自治权力来源是明确的——权力基于中央授权而获得。特别行政区与我国其他普通行政区在权力来源这一点上是一样的,区别只在于权力种类和数量的多寡。特别行政区虽享有较大程度的自治权,但其自治权力不是本身固有的,更没有将权力让渡给中央。这符合单一制国家的基本特征。相似的权力基础成为采取不同制度的行政区之间相互参照借鉴的基础。其次,在行政权上,特别行政区“回归”之前的行政主导制得以延续。特别行政区在基本法起草过程中,有人提出按西方三权分立模式搭建特区的治理框架。但这一提议最终被否决。特区政治体制最终定为“行政主导制”。“行政主导制”下的权力配置中,行政机构享有极大的权力。行政区首脑在特区整体运作中居于首要地位,肩负区领导人和区政府首长的双重职责。需要指出的是,香港、澳门的行政主导不是说行政权是无限的,而是受到多重约束的。再次,在立法权上,特区立法机构独立享有法律制定权。在与宪法和基本法不发生冲突的情况下,立法机构可以自行制定只在本行政区内施行的法律。从“回归”以来的若干影响深远的案例看,特区的立法权对行政权形成了强有力的制约。最后,特别行政区的司法权是高度独立的,最高司法机构则享有终审权。在法治国家,司法机关的作用是最为特殊的。因居于中立地位,司法机关作出的判决是有公信力的。相关各方往往寻求法院定纷止争。所有的诉讼都由法院依法进行裁决,即便是中央和地方政府之间发生诉讼也不例外。不能忽略的是,自两个特别行政区在其依法治运行的过程中时有摩擦和争议。上述摩擦、争议不能简单以对错区分,它们反映的是不同主体对“一国两制”、基本法的理解不同。摩擦、争议不但没有动摇“一国两制”的基础,相反却使得中央和特区逐步摸索各自权力边界,从而完善相应争议的解决机制。“一国两制”制度实施十几年来的现实表明,法治化的手段使得中央与特区之间集权与分权相结合,这既维护中央权威又给予特区充分的自治权。区域性的宪政安排大大提升了特区的经济、社会、民主化发展水平。特别行政区所涉的上述权力分配格局,对全国范围内的中央与地方关系的处理颇具借鉴意义。