改革开放以来,外出农民工为城市经济发展做出了巨大贡献,却难以在城市获得就业、居住、社保、子女教育等方面的平等权利,大多数农民工未能在城市实现稳定定居。这是我国城乡收入差距过大、内需增长乏力的根本原因。多数学者将城市劳动力市场分割体制的原因归结为户籍制度的存在。进入新世纪以来,各级政府在一定层面推进了户籍制度改革,采取了不少有利于农民工的政策措施,尽管取得了一定的成效,但农民工仍不能完全享有大中城市的市民化待遇。本文认为,在现有体制下,地方政府为农民工提供公共产品的意愿与财力不足,是农民工在城市难以获得市民化待遇的根本原因。改变地方政府行为模式及其激励机制是解决农民工问题的突破口。在经济分权体制下,各级地方政府产生了独立的经济利益,具有推动经济增长的强烈动机。1994年分税制改革后,财权上收,支出责任下放,地方政府更有动力在扩大财源、促进经济增长的同时,限制公共支出的范围和力度。为了推动经济高速增长,城市政府需要农民工进城从事城里人不愿做或者不具有比较优势的工作,如许多劳动力密集型产业与服务性工作。同时,为了不增加公共产品的供给责任,通过继续执行带有计划经济特征的城乡分割体制,严格限定公共品供给的人群范围。即在利用农民工经济价值的同时尽量不增加对其的支出责任和公共服务水平,从而形成对农民工既利用又限制的制度安排与政策取向。这是农民工大量进城却难以在城市定居下来的根源。在地方政府利益最大化动机与财政分权制度框架约束下,存在两类对农民进城定居具有不同影响的制度体系。一类构成农民工进城定居的制度障碍,即由户籍制度等城乡分割制度决定的城市二元教育、医疗、社会保障、住房、就业制度。另一类是对农民进城具有支持性作用的制度体系,包括改革以来逐步建立并趋于完善的市场制度环境,相对灵活的劳动用工制度,是农民工进城的经济动因和制度条件。支持性制度体系与阻碍性制度体系共同作用的结果,形成目前农民工进城就业的微观制度结构。这一结构决定了农民工在城市的现实境遇：暂时性就业几乎不受限制,农民工已经实现了在全国范围内的大规模流动；在某些地区出现劳工供给不足即“民工荒”时,当地政府还可能出台一些鼓励性措施。但从总体上看来,农民工市民化的制度与政策措施缺失,人口城市化的深度不足,农民工难以融入城市主流社会。这些制度安排的缺失导致农民工对未来的收入和经济地位缺乏稳定的预期,多数处于流动状态而非在城市定居下来。人力资本积累不足,消费水平偏低,储蓄倾向过高。通过确立事权与财权相统一的原则,改变地方政府的行为激励,强化中央政府的支出责任,加快阻碍农民工市民化的微观制度体系的改革,进一步完善支撑农民工市民化的支持性制度体系,才能改变农民工在城市的不利处境,逐步消解城乡二元结构。本文的创新之处在于：(1)本文得出分权体制下的地方政府行为是农民工限制性制度得以维持和固化的根源。突破了以往狭隘的研究视角与思维方式,找到了农民工制度长期维持的路径和关键所在。(2)现有文献通常只侧重农民工限制性制度的研究,本文通过研究财政分权体制和中国地方政府行为,指出在现行制度与政策规约下,农民工面临的双重制度安排,即限制性制度安排和支持性制度并存,是农民工进城的基本制度结构。(3)本文阐述了深度城市化的制度基础,通过实证分析指出地方政府行为对深度城市化的影响,提出了实现深度城市化的制度与政策措施,提出了完整的深度城市化的理论体系。(4)提出改革财政分权体制,改革转移支付制度,激励地方政府为农民工提供公共服务。完善农民工支持性制度体系,重构农民工进城的微观制度基础,才能改变农民工在城市的不利处境,逐步消解城乡二元结构。