二十世纪90年代中后期以来,我国的GDP 一直维持在8%以上的高增长率。城镇化率从1978年的18%上升到2012年的53%,中国工业产值以及全社会固定资产投资继续维持年均12.89%和19.11%的高增长,一系列的数据证明中国进入了经济高速增长、工业化、城镇化迅速发展的时期。工业化、城镇化的快速推进需要大量城市建设用地支撑,而在我国城市存量土地有限的情况下(中央政府分配给地方政府的建设用地指标一定),我国大量农用地被征用转为城市建设用地,根据中国经济增长前沿课题组统计数据显示,1997-2000年我国年均征用土地达456平方公里,随后征用规模急剧扩张,从2001-2010年总共征用1.6097万平方公里。根据我国《土地管理法》的有关规定,农用地需经国家征用才能变更为城市建设用地。因此,地方政府成为土地供应一级市场的独家垄断者,直接决定土地出让的方式、数量和价格。就土地出让方式而言,中央政府主张地方政府以市场化的招拍挂方式进行,然而现实是大量的被征农地以低价协议的方式出让于工业用途,而少量的被征农地以高价招拍挂的方式出让于商住用途。那么,不同的用地类型出让价格差异的原因是什么?地方政府为什么分割土地出让市场差别定价?地方政府出让土地的方式不同与我国的政绩考核体制和财税体制有什么关系?不同地区分割土地出让市场差别定价的趋势和影响如何?围绕这些问题本文以新古典微观经济学中垄断者在分割市场差别定价追求利益极大化为理论框架,旨在揭示地方政府在工业用地市场低价协议出让,商住用地市场高价招拍挂出让行为的经济学依据,从而分析相关因素对地方政府分割土地出让市场差别定价的影响机制,进而对我国不同地区分割土地出让市场差别定价的趋势进行预测,并讨论其对地方财政、经济增长可持续的影响。虽然以理性人假设分析政府行为有一定的局限性,但是本文尝试着从经济学角度揭示地方政府土地出让行为的理论依据,因此,以理性人假设作为全文分析的起点。研究内容一:土地需求弹性差异对地方政府出让被征农地方式选择的影响理论分析表明追求利益极大化的独家垄断者在分割市场上的定价与该商品的需求弹性成反比。由于工业用地的需求弹性小于商住用地的需求弹性,因此,地方政府在工业用地市场选择低价协议出让,在商住用地市场选择高价招拍挂出让能够获得更高的垄断收益,符合理性人的选择。实证研究表明,工业化初期,相比于资本要素而言,土地要素相对充裕,因此土地的需求弹性较大,地方政府采用低价协议出让土地招商引资能够获得更高的垄断收益;当工业资本积累逐渐完成,土地成为比资本更为稀缺的要素,土地的需求弹性逐渐减小,地方政府通过高价招拍挂出让,将土地投入到边际产出更高的商住用地、房地产开发,不仅能获得更多的垄断收益,同时能实现更快的GDP增长。研究内容二:“财”、“政”激励对被征农地低价协议出让的影响实证研究表明地方政府低价协议出让被征农地可以同时实现“财”和“政”的目标。“政”的目标方面,地方政府通过协议出让被征农地,推动制造业的发展,进而提升地方GDP的逻辑得到了实证数据的支撑。东部地区协议出让被征农地数量总和高于中西部地区,具有工业资源禀赋优势的地区协议出让被征农地数量的增长率较快,如内蒙古、新疆、陕西、四川。“财”的目标方面,实证结果表明地方政府低价协议出让被征农地虽然损失了短期的土地出让收入,但是可以给辖区内带来长期的增值税收入;增值税收入的长期效应平衡了地方政府低价出让被征农地的损失;东部地区平均地价高于中西部地区,东部地区低价出让土地对当期财政收入的净损失比中西部地区大,但是东部地区可以通过比中西部地区更高的长期税收得以平衡。研究内容三:“财”、“政”激励对被征农地高价招拍挂出让的影响实证研究表明地方政府高价招拍挂出让被征农地可以同时实现“财”和“政”的目标。“政”的目标方面,东中西部地区都体现出被征农地招拍挂出让数量越多,人均GDP平均增长率越快的特征。例外的是经济发达和经济较落后地区招拍挂出让被征农地的数量总和较低,其可能的原因是经济发达的上海、北京因为城市化基本完成,可被征用的农地数量较少;而经济较落后的甘肃、青海等地区,由于地处偏远,人口较少,对商住用地投资需求较低,因而招拍挂出让被征农地数量较少。“财”的目标方面,地方政府高价招拍挂出让被征农地可以增加预算内和预算外收入。预算内收入方面,招拍挂出让被征农地可以给辖区内带来短期高额的营业税收入;预算外收入方面,通过招拍挂出让获得较高土地出让金进而缓解地方财政支出压力的逻辑得到了实证数据的支持。由于中西部地区获得中央转移支付较多,因此,东部地区财政支出压力高于中西部地区,所以表现出东部地区招拍挂出让金收入高于中部地区,中部地区高于西部地区的特征。研究内容四:分割土地出让市场差别定价影响因素分析及趋势预测分割土地出让市场差别定价影响因素的实证结果表明,相比于工业落后地区,工业发展越好的地区以地引资发展工业的需求较低,分割市场差别定价将可能缩小,如上海、北京、天津、浙江、江苏、广东、山东、辽宁、福建;工业需求越旺盛,工业资源禀赋优势越明显的地区定价差距将可能扩大,如内蒙古、河北、吉林、黑龙江、新疆、湖北、山西、河南、重庆、海南、湖南、安徽、四川;人均收入水平越高,人口数目越多的地区,商住服务的需求越旺盛,商住用地需求刚性越强,分割市场差别定价将可能扩大;财政支出压力较高的地区高价招拍挂出让的动机较强,定价差距较大;定价差距与地区经济发展水平呈现倒U型的特征,随地区经济发展水平的提高先扩大后缩小。省际间分割市场差别定价的变化趋势表现为:经济发达地区在分割市场的定价差距将逐渐缩小;随着经济发展水平的提升,以及土地资源的供给约束,工业用地的需求弹性将逐渐减小,工业用地市场的定价将逐渐提高,工业用地与商住用地的定价差距可能逐渐缩小;未来中等发达地区、欠发达地区分割市场定价差距可能朝着现在的发达地区的变化趋势而发展。研究内容五:分割市场差别定价对地方财政、经济增长可持续的影响实证数据表明高价招拍挂出让形成了地方政府对土地财政的依赖。土地税制的安排决定了目前的土地财政表现出“重预算外收入(土地出让金收入)、轻预算内收入”(与土地出让直接相关的预算内税收收入)、“重转用、轻保有”的特征,其结果可能加大地方政府的卖地激励,形成依靠大量征占土地、土地增量扩张的财政增长方式。一旦政策调控土地供应量,可能带来严重的地方财政危机。分割市场差别定价对社会、经济增长可持续影响的数理分析表明,高价招拍挂出让在住房者和购房者之间产生了收入分配效应,已有购房者的效用得到提高,但是将要购房者的效用降低。限于土地资源总量的供给约束,地方政府依靠招拍挂出让收入作为城市化建设的公共投资资金来源,进而促进经济增长的发展模式在未来一定时点上可能难以通过土地财政继续维持,依靠大量出让土地、资本密集投入的非技术进步的经济增长可能难以为继。综合以上五方面的研究内容得出以下结论:在我国现行的土地出让制度、地方官员政绩考核体制以及财税体制下,地方政府在工业用地市场低价协议出让、在商住用地市场高价招拍挂出让的差别定价行为是现有制度约束下的理性选择。现行的土地出让制度决定了地方政府可以通过分割土地出让市场差别定价追求收益极大化,现行以GDP增长为主的政绩考核制度将可能激励一些地区不断以低于成本价出让被征农地以地引资实现“政”的目标,而分税制后较大的地方财政支出压力也就更加激励了地方政府囤地征而不出让,获取高额土地出让金实现“财”的目标。因此,改变以GDP为主要政绩考核指标、扩大地方财权、减少地方事权将可能对我国土地出让市场化的完善发挥作用。