基层政府人员编制的隐性膨胀是相对于显性膨胀而言。显性膨胀是人员编制核定数额的膨胀,隐性膨胀是编制核定数额不变但编外人员大规模增长,这些编外人员主要由财政供养,构成了基层政府人员编制事实上的膨胀。　　 对辽宁、北京、陕西、内蒙和山东等省市基层政府人员编制管理历史和现状的研究表明,在上世纪八十年代以前,基层政府人员编制的膨胀还主要表现为显性膨胀。上世纪八十年代以后,随着机构编制登记制度在基层政府的普遍推行,基层政府人员编制管理开始走上规范化,在编人员的增长受到严格控制,隐性膨胀开始取代显性膨胀成为人员编制管理中的主要问题。　　 研究表明,在上世纪九十年代,这一问题还并不十分严重。对一些地区的调查显示,在1998年以前,即使是在问题比较突出的地区,基层政府的平均超编率也只在20％上下。但自1998年以后,这一问题开始呈现日益恶化的趋势。各种形式、各种名目的编外人员不断涌现,规模也越来越大。一些基层政府的超编率高达50％,有的甚至更高。　　 基层政府人员编制的隐性膨胀有着深刻的政治、行政和技术背景,其中也夹杂着基层政府安排公益性就业、维护基层稳定等善良的目的,但这种不规范的用人不可避免地会给整个行政体制的运作带来无法估量的后果,而且这种影响是深远的,相比所解决问题的阶段性,代价也是沉重的。这一问题值得我们去深入分析。　　 从管理过程的角度看,基层政府人员编制的管理可以分为编制核定、编制调整和编制监控三个阶段。这三个阶段中任何一个环节出现问题都可能导致人员编制出现隐性膨胀。因此我们的分析主要围绕这三个阶段展开。　　 通过编制核定因素分析,我们发现,现阶段基层政府的行政编制其实只是围绕一个常数来核定,然后再根据极个别核编参数的差异进行少许调整。事业编制量则主要根据所辖区划数进行平均分配。行政编制和事业编制的核定缺少最基本的科学性。编制核定的这种不科学必然导致基层政府的编制量与实际需求量出现分离,形成编制核定与实际需求之间的矛盾。当这种矛盾累积到一定程度,基层政府必然会设法通过一定的途径加以缓解或解决。通过编制核定因素分析,我们还发现,现阶段基层政府编外人员的使用基本都是由非编制管理的因素来决定,即由政治、公益或私利方面的因素来决定。编外人员的这种“人治”性和随意性的管理色彩必然会使基层政府编外人员的使用缺少可控性,在编制内变动人员的空间受到严格控制的情况下,使用编外人员就成为基层政府的一种必然选择。　　 通过编制调整因素分析,我们发现,现阶段基层政府行政编制和事业编制的调整基本没有反映主要核编参数的变动情况。行政编制一直在不断压缩,事业编制虽有少许增加,但仍处在严格控制之下。基层政府行政编制和事业编制的这种调整方法虽然在表面上解决了人员规模的控制问题,但面对不断增长的人员变动需求,基层政府为缓解压力只能通过各种途径在编外增加人手。因此,编制调整对编制核定的修正作用微乎其微,而且还导致基层政府人员编制膨胀问题更加隐性化,更难以监管。　　 通过编制监控因素分析,我们发现:影响监控效果的因素集中在监控体制、监控法制和监控技术三个方面。监控体制因素主要体现在:其一,在压力型政治体制下,基层政府和上级政府之间的职能划分不清晰,上级政府产生了大量的临时性工作并不断向基层政府累积,使基层政府的实际职能强度远非法定职能那么简单。其二,“条块”矛盾在基层也表现的最为突出。其三,基层政府人员编制还存在明显的多头管理的问题,各部门之间的协同管理机制也远没有建立起来。监控法制因素主要体现在:其一,基层政府人员编制法制化的实体基础不牢,缺乏明确的法规依据和科学的标准,人治化管理的问题比较严重；其二,基层政府人员编制管理的运行程序也没有法制化,管理过程不公开、操作不规范,社会力量还无法对编制管理实施有效的监控。监控技术因素则主要是编制实名制和编制管理评估还没有彻底解决在编人员和实有人员的脱节问题,这两种技术都存在明显缺陷,需要进一步改进。　　 基层政府人员编制隐性膨胀的治理是一项系统工程。需要把握现阶段以及将来基层政府人员编制调整的方向,需要更为科学和客观的人员编制核定与调整技术,需要体制改革和法制完善解决行政体制内的一些深层次矛盾。传统的治理方案都面临变革的压力。未来,可以肯定,在人员编制管理技术不断进步的基础上,在行政体制改革和政治体制改革的配合下,基层政府行政编制的管理将逐渐走出严格控制和严格压缩的治理模式,逐渐走向标准化与质量化管理。事业编制的管理会逐渐走出适度压缩模式,逐渐实现与行政编制的同步化管理和服务化管理。基层政府人员编制隐性膨胀问题会在这些变革的基础上得到彻底解决。