2016年4月,《国家税务总局关于全面推进政务公开工作的意见》明确提出了“征纳合作”概念。此外,《“十二五”时期税收发展规划纲要》《国家税务总局关于建立税务机关、涉税专业服务社会组织及其行业协会和纳税人三方沟通机制的通知》等规范性文件,也曾多次强调“征纳沟通”的重要性。在现行税收法律规范视野中不乏征纳合作的具体制度,预约定价和税务行政诉讼调解已经立法,预约裁定、申报修正、税务行政复议和解、税务行政复议调解也已进入了立法征求意见阶段。税收征纳合作法律制度的完善已经成为税收立法、执法、司法实务和学界理论研究共同关注的热点。只有对此问题进行深入、详细的阐释,才能积极应对税收征纳双方合作中的现实缺憾,使得现行合作规则、方法制度化、体系化。本文剖析征纳合作制度的税法基本原则落实不到位、功能结构不当、规则内容不合理、运行基础薄弱问题并提出完善建议,目的在于通过征纳合作法律制度体系的完善,使得税收征纳双方均可以提升效率、平衡利益、控制风险与争议。本文除引言、结论之外,共分六章。第一章,税收征纳合作的理论阐释。税收征纳合作是一种法律机制,其运用平衡利益、控制风险、更优服务的激励工具促使纳税人自发参与税收执法,使得征纳双方得以通过信息交换、认知交流、咨询辅导、提醒与回复、争议和解等一系列具体合作方式在税收法定框架内构建高效、互惠的税收执法模式,具体包括申报纳税合作、纳税调整合作与争议消解合作三个构成要素,需给予制度保障。其以自发合作的动力机制为内在内容特征,以征纳沟通式的税收执法为外在形式特征。之所以需要征纳合作,是因为现行的税收征管建立在申报纳税和优质服务的基础之上,税收征纳本就是征纳双方合力推动的,为了更好地应对双方信息不对称、效率低等问题,征纳双方能否构建起彼此合作的法律关系尤为重要。从理论上讲,税收征纳合作在经济学、社会学、行政学和法学方面都具有深厚的理论根基。相较于传统的征管强化税收执法模式,征纳合作机制实现了政府和纳税人的“双赢”,具有提升税收征纳效率、平衡税收利益、控制双方风险、提升税收执法可接受性的实践优势。第二章,税收征纳合作中的突出问题及其制度缘由。税收征纳合作的突出问题表现在三个合作构成要素中:一是申报纳税合作尚未实现依法;二是纳税调整合作尚未达至税法公平;三是争议消解合作尚存制度认可困境。征纳合作相关法律制度不完善,是征纳合作实践问题频出的根本缘由。征纳合作相关制度发挥作用具有整体性、连贯性,三个合作构成要素出现问题不仅与自身制度的不完善规则有关,亦反映出在不同合作构成要素之间存在制度结构安排缺陷,而且,相关制度在税法基本原则落实、制度运行基础方面存在共性问题。有鉴于此,本文对于合作实践问题的制度缘由进行一体化分析:现行征纳合作法律制度存在税法基本原则落实不到位、功能结构不当、规则内容不合理、运行基础薄弱的问题,严重阻碍了征纳合作的实际效果,完善相关制度才能有效化解合作障碍。第三章,税收征纳合作法律制度完善的整体思路,包括完善指向、体系框架与运行基础三个部分。征纳合作法律制度的完善指向包含征纳合作机制法定化、自发合作激励机制充足且适度、依法合作约束机制严谨化、制度体系功能设计整体化。在申报纳税合作、纳税调整合作和争议消解合作中,征纳合作法律制度相应承担如下功能:为申报纳税合作实现依法申报最大化提供制度保障;为纳税调整合作实现公平调整最大化提供制度保障;为通过争议消解弥补前期合作不足提供制度保障。有鉴于此,本文先将申报纳税合作法律制度、纳税调整合作法律制度与争议消解合作法律制度设置为征纳合作法律制度体系的二级制度框架,再增减、整合现行制度以确定三级具体制度,最终优化具体制度间的功能结构。另外,征纳合作顺畅展开还需强化制度运行基础,包含相关纳税人权利入法、不合作行为责任落实、权力制衡需要下的能力平衡机制构建等。第四章,申报纳税合作法律制度的拓展。其一,预约裁定制度入法,提供免费服务,引入“繁简分流”机制,尽力缩短裁定周期,简化申请材料内容。其二,拓展预约定价制度,即引入“繁简分流”机制,设计谈签失败情况下的纳税人权利保护规则,完善纳税人权利救济规则。其三,创新构建预约定支法律制度,其作为一项纳税服务,可以为具有行业自律监管的纳税人的税前扣除合理性支出条款提供征纳双方共同认可的客观性标准,通过促使纳税调整合理性裁量空间最小化,最大限度地避免征纳双方就未被税法明确规定的支出产生争议。其四,风险提示制度入法,实现税种全覆盖,提升提示的精准度、有效性。其五,纳税辅导制度入法,通过设计服务标准强化税务机关合作的主动性、及时性、全面性与精准性,使之成为纳税人依法顺利完成申报纳税的重要助力。第五章,纳税调整合作法律制度的完善。其一,申报修正制度入法,其适用范围包括主观故意、非主观故意形成的各种错误。其二,税务约谈制度入法,将其界定为一种在纳税期限届满之后、纳税处罚生效之前激励纳税人自动遵从税法的合作式执法方式,赋予纳税人申请税务约谈的权利,将“事实难以查清”明确规定为适用标的法定限定条件,明确规定其适格纳税人。其三,针对申报修正与税务约谈需要一并设计整体化、系统化的自动报缴从宽处罚制度,通过精细立法增强处罚规则的规范性、公平性与稳定性。第六章,争议消解合作法律制度的优化。其一,税务争议和解、调解制度适用标的规则忽略“原因条件”并设置“其他合理性”条款是具有现实意义的,制度优化的关键是限制、缓和兜底条款超越“事实难以查清”限制的矛盾;其二,和解、调解制度的“事项类型”应当予以厘清:行政奖励、行政赔偿、行政补偿这些由税务机关负有给付义务的纠纷,只能适用调解制度;其三,中立第三方调解机构的建设,和解协议、调解书的公开,以及征纳沟通的实质化、充分化,可以显著增进和解、调解制度的公正性,进而提升纳税人自发参与和解、自愿接受调解的意愿。