潘查亚特最早可理解为乡村社区,指的是一种五个人的制度,控制着村社的行政和司法。本文首先是“在印度发现历史”,在印度历史中发现潘查亚特。潘查亚特制度的发展,经过了原型定位、制度变异与制度再造三个阶段。印度在4000年以前就有地方自治的传统,潘查亚特制度在政治变迁中一直就有延续,也有形式和内容上的变化。在英国殖民者来到之前,印度乡村共和国保持了长期的稳定,在英国统治时期,潘查亚特制度停止了自治的脚步,被正式的村庄行政机构代替。独立后,印度众多的乡村对加强潘查亚特制度以实现乡村民主的发展提出了要求。宪法第73修正案奠定了潘查亚特制度作为基层自治制度的法律地位。为了更加准确地描述清楚印度潘查亚特制度,本文选取印度中央邦作为典型案例分析。在历史上,中央邦潘查亚特制度是富有和活力的,可以分为说种姓潘查亚特和村庄潘查亚特,但随着现代化和现代国家建构的扩张,潘查亚特逐渐淹没在历史沙尘里,随着1962年印度巴尔万特莱·梅塔委员会报告诞生,中央邦开始了潘查亚特的现代转型,1990年颁布中央邦潘查亚特法案,旨在真正复苏古老的潘查亚特之活力,但由于实质性的权力、权威与资源的转移并未落实以及官僚机构的反抗、制度准备不足以及政府政治意愿的贫乏等因素,这一法案并未很好实现。这成为制定第73宪法修正案的背景,这次法案奠定了至今为止中央邦在这方面发展与变迁的基石,成为我们讨论的制度基础。根据宪法规定,潘查亚特分为村级、区级和县三级,由萨潘齐或会长召集召开潘查亚特会议,每月至少举行一次。潘查亚特财政的外部依赖性很大,在三级财政转移中,主要发生在县潘查亚特和村潘查亚特之间,区潘查亚特可能仅作为项目实施的辅助者。潘查亚特制从其实施开始,就受到来自官僚政府机构的处于绝对优势的影响,邦政府有各种各样的组织、部门监管、指导潘查亚特的核心业务,其分权与官僚体制的集权倾向相矛盾。不过这几年潘查亚特制度总体来讲发展是向前的,得到了来自政府部门的权力、权威与资源的转移,保持了一定的活力与效率。村民大会是印度分权治理的最重要基础,印度中央邦政府通过一系列利好措施以加强村民大会,不过,要实现真正的、良好的自治仍需各方的努力。村民大会的参与率总体不高,妇女、边缘群体、弱势群体在政治参与上不积极,透明度总体较低。从结构性维度和历史性维度出发进行分析,一方面,印度农村社会基层组织是一种具有长期历史传承的制度,会携带有制度原型的基因,可以在一定程度上解释印度的传统治理想向现代治理转变中的独特路径和最终方案;另一方面,历史能够发挥多少现代作用,又受到强大的现实制度结构的制约,在关键节点上阻滞或者促进制度发展,甚至可以决定对历史的解释权,而“为权力精英所用”。因此,潘查亚特制度未来的发展动力主要来自经济发展、底层精英产分享政治权力的要求、中高层精英的反思以及保持国家团结的需要。潘查亚特制度要获得更好的发展需要克服两方面的阻力:历史上形成的制度和观念因素,造成的阶层固化、政治冷漠等;还要克服其与国家权力集中体制的结构性矛盾。