随着我国社会经济的快速发展,城市化水平不断推进,耕地面积不断减少,我国人多地少矛盾日益凸显。为保护稀缺耕地资源,我国实行建设用地指标的计划管理模式,然而,我国现阶段经济发展与建设用地指标的计划管理存在较大矛盾,日益扩大的建设用地供需矛盾则正日益成为束缚社会经济发展的瓶颈。在这一背景下,地方政府开始在建设用地指标的计划管理制度下寻求各种出路。本研究从分析我国现行建设用地指标计划配置的效率出发,研究我国地方政府出现的各种地方创新政策以及影响因素,以期从地方政府的创新中看到现有建设用地指标计划管理模式改进的方向。首先,本文对我国现行建设用地指标计划配置效率进行分析,从理论和实证两个方面研究现行计划配置建设用地指标存在的效率损失；其次,本文对地方政府应对建设用地指标计划配置效率损失,出现的各种创新政策进行了分析,包括基本农田易地代保、耕地异地占补平衡、折抵指标有偿调剂和重庆“地票”。主要分析了各种创新政策的运作形式和发展历程,并进行了简要评价；最后,对地方政府建设用地指标交易政策创新的因素主要从自然、制度、社会经济方面进行了分析,以理解地方政府的政策创新行为,并比较其创新政策安排的差异。通过以上研究得出了以下几点主要结论：(1)现行的计划配置建设用地指标存在效率损失,其效率损失的根源在于现有的建设用地指标指令性计划管理忽略了建设用地边际产出的空间均衡,并且指标缺乏动态调整机制,无法通过指标向边际产出高的地区流动实现帕累托改进；(2)地方政府出现的建设用地指标交易创新模式,在土地指标指令性管理中引入市场微调机制,政策创新的实质是经济发达地区为拓展经济发展空间,进行的土地指标“发展权”交易和空间再配置过程,使建设用地指标从边际产出低的地区向边际产出高地区转移,在一定程度上提高了土地资源配置与利用效率；(3)人均耕地少、耕地后备资源不足和分布不均是地方政府产生建设用地指标交易的自然因素,而地区间经济发展不平衡则为地区间指标交易提供了可能。中央和地方政府的政策导向对创新政策的产生和发展有显著影响,地方政府的创新政策要与中央政府的利益一致,并得到中央政府的支持才能继续存在和发展。