本文按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑框架对信访制度的功能缺陷、主要原因和改革思路进行了研究。 信访制度的功能缺陷在于：申诉功能无法得到有效发挥。信访制度已经建立了55年，畅通信访渠道却成了人们关注的焦点。为了保障公民的申诉和诉讼权利，相应的法律法规不断建立，却有众多的群众上访求助无门。一些本能解决的事关人民疾苦的信访问题，群众四处奔波申诉无果。在目前严峻的信访形势下，有学者认为信访制度消解了法制权威，与建设法制社会的目标格格不入，信访制度需要取消；也不乏有领导干部认为信访部门可有可无。信访制度改革陷入困境。 基于上述问题，本文从三个方面进行了分析：一是分析了信访制度功能缺陷的现实因素。包括信访制度总体框架存在结构性问题，人大的立法和监督职能没有充分发挥，社会公共事务管理过程缺乏协调性等原因。二是分析了信访制度存在的经济学原因。政府失灵和权力寻租导致信访问题的发生和信访数量的增加。重视群众的信访申诉行为，争取合作博弈，可以最大限度地节约公共事务的管理成本。三是分析研究了国外申诉专员制度对完善信访制度的启示。申诉专员制度与信访制度的最大共同点在于以非司法手段纠正不恰当的行政行为。1983年，只有20几个国家建立了申诉专员制度，但是随着时间发展，短短22年时间，已经有超过100个国家建立了申诉专员制度。申诉专员制度的迅速发展说明在世界范围内受理公民非司法类申诉事项越来越受到重视。而我国发展处于关键时刻，改革处于攻坚阶段，法制也还处于完善时期，没有理由不重视公民非司法类的申诉行为。本文通过研究认为申诉专员制度对于信访制度建设的启示和借鉴在于：受理公民信访申诉是公共管理的一项重要手段，必须得到法律的保障，并应进行信访体制改革。 本文最后按照由易到难的顺序，提出了分三个阶段改革和完善信访制度的政策措施和制度建议。第一阶段，畅通信访渠道，完善信访问题的受理程序，这是通过信访部门的自身努力可以立即办理的。第二阶段，制定信访法，促进社会公平。需要由人大立法机关来完成。第三阶段，进行深刻的、彻底的体制改革，建立人大申诉委员会受理公民信访问题。需要高层决策，并经过法定程序完善宪法的有关条款。