党的十九大指出“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,这一矛盾在城乡土地制度上尤为明显,城乡建设用地供需不匹配、利用不高效、权利不平等,不仅造成土地资源的浪费,更是成为制约乡村振兴和新型城镇化建设的制度障碍。2017年8月,国家印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,这是中央着眼于乡村振兴战略与新型城镇化发展全局,做出的又一项重大改革部署,对于建立健全房地产平稳健康发展长效机制,促进集体土地优化配置以及拓宽集体经济组织和农民增收渠道具有重要意义。本文在已有研究基础上,运用土地产权理论、推拉理论、制度变迁理论与新制度经济学理论,系统梳理集体土地流转与租赁住房建设的政策变迁,把握集体土地发展租赁住房的制度改革方向;在政策变迁框架下,分析集体建设用地发展租赁住房的市场制度与参与行为,明确了市场相关主体、交易规则与租赁收益分配等关键要素;基于市场参与多元主体和复杂利益关系的认知下,从集体建设用地流转入市试点政策经验总结、城乡二元土地制度、交易机制及租赁住房建设运营等方面分析了面临的困境;针对存在的障碍与面临的困境,从城乡建设用地市场、政企村合作管理机制、统筹供地模式、保障措施等方面提出了对策建议。本文的主要研究结论如下:(1)从实施主体、租赁主体、政府与企业等方面明确集体建设用地发展租赁住房的相关主体定位,从集体建设用地的多种入市方式、租客业主租赁关系制定租赁规则。要实现国家、集体、农民在集体建设用地发展租赁住房取得的土地增值收益大体均衡,可通过提高征地补偿和提高土地增值收益调节金两种途径解决(2)集体建设用地流转试点地区的客体范围不统一、确权登记工作不一致、流转方式不一样导致政策推广尚不成熟。集体建设用地的产权不完整导致其发展租赁住房受法律限制。集体建设用地市场发育不健全主要表现为流转价格不规范、增值收益分配体系未建立、用途监管成本高。集体租赁住房建设还受到资金短缺和租金回收滞后的困扰。(3)应赋予集体建设用地与国有建设用地同等权益,促进居住用地的多元供地,合理分配土地增值收益。加强政府、集体与社会资本的合作,合理分配租金收益,推进集体建设用地租赁住房的建设和运营,通过严格程序管理与产权确权登记保障多方利益。从宅基地腾退、村庄统筹、镇域区域统筹等方式多方位提供建设租赁住房用地。