改革开放40年来,我国在经济快速增长的同时,居民收入分配差距迅速扩大。在进入高质量发展的新阶段,亟需通过协调发展来推进全面建成小康社会,地方政府土地财政的发展模式对居民收入分配产生了怎样的影响?这是直接关系到推进国家治理能力现代化、打赢脱贫攻坚战、实现共享发展的重大问题,需要学术界进行专题研究。虽然地方政府过度依赖土地财政的发展模式及其引致的一系列问题已备受关注,但系统研究土地财政对居民收入分配和收入不平等影响的文献尚不多见。本文运用多种理论分析和实证检验方法,就土地财政发展模式下的地方政府行为对居民收入分配的影响及其作用机制进行系统研究,主要试图回答3个问题:一是土地财政发展模式下的地方政府行为逻辑是什么?二是土地财政对居民收入分配产生了怎样的影响?三是土地财政影响居民收入分配的作用机制是什么?在全面检视上述问题的基础上,从优化收入分配格局的视角提出完善地方财政体制的政策建议。本文首先对土地财政、地方政府行为和居民收入分配的概念进行清晰界定,并进行理论分析。在土地财政模式下,按照行为的连续性,地方政府主要有3种代表性行为:土地征收、“以地引资”、“以地生财”。土地征收主要影响居民收入与财富以及收入差距与财富差距,“以地引资”主要影响城镇职工工资和工资差距,“以地生财”主要影响城镇居民收入差距和城乡居民收入差距。从公共选择理论、委托代理理论、福利经济学定理等视角,分析上述地方政府行为对居民收入分配各方面可能产生的重要影响。其次,本文对改革开放以来我国的土地财政和收入分配有关政策进行系统梳理,试图找出中央政府的政策脉络和意图。同时,结合政策分析,对近年来土地财政和居民收入差距的现状和发展态势进行统计描述,发现本世纪以来土地财政收入在波动中快速增加,居民收入分配差距也呈快速扩大态势,从而得到土地财政可能影响居民收入分配的直观印象。再者,就土地财政模式下的各种地方政府行为对居民收入分配的影响及其作用机制进行实证检验。主要分为4个部分:(1)“以地引资”如何影响了城镇职工工资?“以地引资”是指地方政府通过协议出让等非市场化方式压低工业用地价格,吸引国内外投资,推动GDP增长以及在此基础上扩大增值税、企业所得税税基的行为。由于“以地引资”人为压低了工业用地出让价格,势必对各种生产要素回报产生影响。本文运用2003-2013年284个地级以上城市面板数据,将2007年工业用地招拍挂出让政策视为外源冲击,采用双重差分法,就该政策冲击对城镇职工工资的影响及其作用机制进行实证检验。结果发现:工业用地招拍挂出让政策平均提高了城镇职工工资1108.554元,安慰剂检验和用中国土地市场网数据再检验的结果均表明该结论具有较高的稳健性。机制检验结果显示:土地出让市场化背景下的融资效应、资源配置效应以及经济增长的涓滴效应是导致城镇职工工资提高的重要机制。异质性检验结果显示:工业用地招拍挂出让政策对国有企业职工工资的增收效应大于民营企业。由于工业用地招拍挂出让政策是对“以地引资”行为的明显遏制,反推可知“以地引资”明显降低了城镇职工工资。(2)土地征收对居民收入与财富的影响。利用2010-2016年CFPS数据,采用双重差分方法,实证研究了土地征收对被征地农户家庭收入和财富的影响及其作用机制。研究发现:土地征收导致被征地农户家庭财富比未被征地农户平均增加2.608万元,但对农户的家庭收入产生明显的减收效应,减收幅度为0.322万元,该结果的稳健性通过采用倾向匹配双重差分法和安慰剂检验得到了验证。机制分析表明其原因在于:土地征收使被征地农户房产现值和现金存款分别增加1.656万、0.44万元,从而增加了家庭财富;但土地征收诱发被征地农户劳动时间减少20.68%,从而使其工资薪金收入下降,集中反映为家庭收入的减少。土地征收直接给被征地农户带来财富增加,本身是致富机遇,但如果放任其劳动时间持续下降,从可持续生计的角度而言,有可能会陷入贫困陷阱。进一步讨论发现,土地征收对农村居民收入差距和财富差距都产生明显的扩大作用,对财富差距的影响大于对收入差距的影响。(3)“以地生财”如何影响了城镇居民收入差距?“以地生财”是指地方政府通过招拍挂的市场化方式出让商住用地,并在供地面积上实行“饥饿供地”,推动房价与地价的螺旋式上升,从中获取土地出让金和契税、土地增值税、耕地占用税等房地产类税收的行为。随着城镇化进程的持续推进,城镇居民收入差距对总体收入差距的贡献越来越大。而“以地生财”作为一种收入分配机制,对城镇居民收入差距可能产生影响。利用1999-2015年全国31个省面板数据,采用双向固定效应模型和工具变量法,实证检验了地方政府“以地生财”行为对城镇居民收入差距的影响及其作用机制。研究发现:地方政府“以地生财”行为总体上有利于缩小城镇居民收入差距;“以地生财”行为推高了城市房价,而房价上涨对城镇居民收入差距的影响存在两面性,一方面通过财富效应和信贷效应使城镇居民收入差距扩大,另一方面通过提升城镇职工工资,带来城镇居民收入差距的缩小。“以地生财”行为导致财政支出偏向,不利于最大程度发挥财政再分配职能。必须看到的是,“以地生财”行为带来的城镇职工工资提高,并不是劳动生产率提高的结果,而是企业生产成本和居民生活成本提高倒逼的结果。这类因扭曲政策导致的工资上涨,将提高企业成本,减少企业利润,城市对低技术工人的有效需求将减少,且弱势群体的结构性失业将增多。(4)“以地生财”如何影响了城乡收入差距?在进行理论分析和中介效应讨论的基础上,利用2000-2015年全国269个地级及以上城市面板数据,在考虑“以地生财”行为的空间溢出效应的基础上,实证研究了地方政府“以地生财”行为对城乡收入差距的影响及其作用机制。研究结果表明:地方政府“以地生财”行为显著拉大了城乡收入差距,且对其他地区城乡收入差距产生显著的扩大作用,采用工具变量法,将土地供应的地理限制和中长期贷款利率的交乘项作为工具变量进行再检验,发现研究结论具有高度稳健性;中介效应检验结果表明:在“以地生财”的发展模式下,“人地失调”的城镇化、“去工业化”效应和扭曲的公共品供给结构会扩大城乡收入差距。异质性检验结果表明:“以地生财”对城乡收入差距的影响在各区域存在显著异质性。最后,在以上实证研究的基础上得出结论:土地财政既有正向收入分配效应,又存在负向收入分配效应,并且以负向效应为主。土地财政虽然有利于缩小城镇居民收入差距,但对被征地农户家庭收入、农村收入差距和财富差距、城镇职工工资、城乡居民收入差距的负向分配效应明显。针对研究结论,提出完善财政体制和优化收入分配格局的政策建议:一是进一步推进土地出让市场化改革。上级部门加强纪律监察和执法督查,对价格过低的工业用地出让项目进行重点监控;完善预算管理制度,规范财政转移性支出,强化审计和监察职能,严格控制向企业变向补贴工业用地出让成本的行为。二是优化农地非农化的利益分配格局。应提高征地补偿标准、创新、优化征地补偿方案,使农户即能得到合理补偿,又能受到勤劳致富的制度激励;密切持续跟踪被征地农户的经济行为,关注征地对农户精神面貌、心理状态以及人生观、价值观等方面的长期影响。三是去除“以地生财”的制度土壤。优化中央、地方财政关系,合理划分事权和支出责任,完善财产税体系,规范转移支付体系,改革GDP至上的政绩考核体制。四是完善土地管理政策稳定房价。增加东部地区土地供应,提高中西部地区土地利用效率。五是纠正土地财政发展模式中的城市偏向。放宽户籍限制,以民生为导向完善土地财政支出管理,推进“人地协调”的城镇化进程。