《反垄断法》实施中存在的问题基本可以分为两类：一类属于技术性问题。如相关市场的界定等；另一类是与经济体制及其观念转变相关的问题。由于我国经济处于从计划经济秩序向市场竞争秩序转轨的过程中，因此后一类问题是我国反垄断法实施的关键和难点，本文以后一类问题为研究对象。具体来说这类问题包括：第一、就公共实施而言，首先，反垄断法公共实施是否有效，很大程度上取决于是否有一个高效的执法机构，而我国反垄断执法机构设置，基本维持了《反垄断法》立法前的相关法律的执法机构权限，由国家工商行政总局、国家发改委，商务部三个行政部门分别设立相应的局负责执法，国务院反垄断委员会仅是个协调机构。实践中，反垄断执法权分散、交叉，独立性、权威性、专业性不够，明显影响了执法工作的开展。与执法机构的设置相应，现有行政执法程序也存在规则不统一、执法行政裁量权缺乏约束，对相对人权利保护不足等问题。其次，我国反垄断法的私人实施应当处于什么地位，怎样进一步发挥私人实施的作用，反垄断民事诉讼制度应当如何完善？第二，目前，产业政策在我国公共政策体系中仍处主导地位。产业政策的实施很多是政府直接干预市场运行，由政府代替市场进行资源配置。反垄断法生效后，一些国有企业的并购，与反垄断法经营者集中的规定相冲突，一些财政补贴等政府援助措施也可能构成《反垄断法》中狭义的行政垄断，反垄断法实施与产业政策的关系应当怎么处理？第三，随着自然垄断行业放松管制，引入竞争改革的不断推进，反垄断法已经适用于自然垄断行业。这涉及怎样解释反垄断法第七条，怎样处理反垄断法与行业管制法的关系，企业根据现有的管制法律、法规、规章等文件主张垄断行为的合法性，应当如何应对？如何处理反垄断执法部门与行业管制部门的关系？第四，对经济处于转轨时期的我国而言，行政垄断（政府限制竞争行为）对竞争秩序的型构影响更大。我国反垄断法对禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争（狭义的行政垄断）有专章的规定，但反垄断法实施中涉及这方面的案件却比较少。这一方面，同反垄断执法力度不够有关；另一方面，与现行《反垄断法》只规范狭义的行政垄断，而且没有赋予反垄断执法机关执法权有关。为此，怎样配合经济体制改革，修改完善《反垄断法》关于行政垄断的规定，推动《宪法》相关条款的解释，充分发挥《反垄断法》对规制行政垄断的作用？上述反垄断法实施的问题，是市场竞争秩序逐步替代计划秩序过程中的问题。计划秩序及其规则的退出不可能一蹴而就，市场竞争秩序型构及其规则得到普遍认同和遵守需要一个过程。在这个转换过程中，作为维护和促进竞争秩序的反垄断法的实施，最大的障碍是旧的计划秩序形成的利益、规则和观念的影响。正如庞德所说：“一般说，人们总设法根据过去社会秩序的图画来解释目前的制度”。反垄断法要在竞争秩序型构过程中发挥应有的作用，它的实施就需要寻求理论上的突破。为此，本文从竞争秩序型构的角度，对反垄断法实施存在的上述问题进行体系化研究，探索应对方法，力求为自由、公平竞争秩序的型构提供理论支持。全文分为五个部分。　　第一，我国竞争秩序型构，实质是初步形成的竞争秩序演化扩展，逐渐代替实际中遗留的计划秩序的过程。为此，本文意图从与计划秩序比较的角度把握竞争秩序，所以，采用广义的方法定义竞争秩序，竞争秩序，是指市场主体间为实现自己的经济目的，遵循竞争规则而行为，相互作用所形成的一种有序状态。从生成的方式和人类合作的行为模式不同，社会秩序分为计划秩序和自发秩序。计划秩序(组织秩序)，属于外部秩序、人造的秩序。它是依赖外在的权威，人为设计的人类交往模式。它通过指令自上而下的协调，以实现一个共同目标。自发秩序，又称自我生成的秩序，属于内生秩序，是指系统自组织产生的秩序，是行为主体以自发的方式遵循共同规则而形成的秩序。它本质上是人的行为的产物，但不是人为(有意识)设计的产物。竞争秩序本质上是自发秩序。从根本上说，竞争是市场主体自发的行动。这里要注意竞争秩序作为行动秩序,不完全等同于竞争规则系统（规则秩序）。竞争秩序的自发演化与竞争秩序法律规则的演化不能完全等同，因为在竞争秩序演化的过程中，人们的理性逐渐会发现和改进竞争规则，并制定为法律。竞争秩序法律规则中，民商法律规则更多是自然演化的结果，立法主要是发现法律。而反垄断法中有政府行政机构主动的对市场的适应性干预，尤其是其中的公法部分，不同国家这种政府干预的程度不同，经济转轨国家这种干预的现实必要性更大。可以说，反垄断法是竞争秩序自发演化与人类有限理性对既有民商法律体系改进与修正的产物。它以自由、效率、公平为价值目标。它是联系自发秩序与政府组织秩序的纽带，是私法与公法的结合。就我国经济现状而言，初步自发演化的市场竞争秩序与过去遗留的计划秩序并存。自发的竞争秩序与计划秩序比较而言有着明显的区别。这种区别基本与上述反垄断法实施问题相对应。本文正是从这种比较中力图以竞争秩序型构的角度系统分析反垄断法实施中存在的上述问题。　　第二，竞争秩序是公共秩序，从维护公共利益出发，各国反垄断法的实施中公共实施不同程度上发挥着作用。一般而言，反垄断执法机构除了行使行政调查权外，它还行使一种准司法性的裁判权力，为此，要求执法机构要有独立性、权威性和专业性。我国处于经济转轨过程中，竞争秩序演化与扩展受到计划秩序遗留的各种行政垄断、国有垄断企业等的阻碍，这更需要独立、权威、专业的反垄断执法机构，通过公共实施，推动竞争秩序正常的的扩展、演化。但为了防止反垄断执法机构滥用权力，保护竞争者的合法权益，又必须强化对执法权力的规范和约束。与计划秩序中行政主管机关行使的是行政管理权，体现为向上负责，实现组织目标，完成上级任务，轻视程序，忽视当事人程序权利保护不同，演化的竞争秩序本身没有特定目的，反垄断法也不是为了实现个别竞争者或者组织的特定目的。反垄断法只为竞争者实通过自由、公平竞争实现各自不同目的提供便利。为此反垄断法实施必然重视程序，要求借鉴司法程序的优点，体现对当事人程序权利的保护，对执法机构的权力的约束。竞争秩序是自发秩序，它是竞争者私权利和公共利益的协调。充分发挥市场竞争主体自发的力量，鼓励经营者通过民事诉讼，获得直接的损害赔偿，维护自己的合法权益，同时，维护竞争秩序和公共利益。私人执行能够避免公共实施成本高，执法机构可能维护自身利益而偏离公共利益的弊端，它便于及时发现违法垄断行为、搜集证据，降低了反垄断法的实施成本。目前，可以从扩展原告资格、改进举证责任配置、完善损害赔偿制度和集体诉讼制度等方面，进一步完善反垄断民事诉讼制度。　　第三，反垄断法维护竞争秩序，保护市场机制；产业政策主要是政府发挥作用，而且我国的许多产业政策仍然带有计划秩序的强制性、命令性。竞争秩序能够利用无数竞争参与者的知识和信息，而计划秩序只能利用少数政府设计者的知识和信息。因此，我国近些年的选择性产业政策大多是不成功的。在反垄断法生效后，许多产业政策还涉嫌行政垄断行为。因此，未来在经济政策领域，应当处理好竞争政策与产业政策的关系，确立竞争政策的基础地位。产业政策应该纳入到反垄断法实施框架下，通过反垄断法适用除外和豁免制度，以及产业政策竞争审查制度，而与竞争政策相协调。　　第四，竞争秩序是人类合作的扩展秩序。市场竞争者有无穷的创造力，他们利用各种各样的知识和信息，通过相互自发竞争、交易，推动这种自发竞争秩序不断地扩展。现实中，由于技术进步，市场需求的变化，人们认识水平的提高，传统的自然垄断行业掀起了放松管制，引入竞争的改革浪潮。竞争秩序已经扩展到自然垄断行业。维护竞争秩序的反垄断法适应范围扩大到这些行业。这里存在维护市场竞争秩序的一般性法律反垄断法与特定自然垄断行业管制法的此消彼长。本着既推动反垄断法的实施，又尊重行业管制法的确定性、权威性的精神，对企业依据既有的行业管制法律、法规、规章等文件作为垄断行为豁免适用反垄断法的抗辩理由，应当从法律保留和法律位阶理论的角度给予回应。另外，反垄断法与行业法执法机构的管辖权也需要重新配置。　　第五，竞争秩序是法治秩序、宪法秩序。计划秩序是行政秩序，本质是命令秩序。广义的行政垄断是政府不合理的排除限制竞争的行为。我国的行政垄断行为，大多是计划经济秩序的遗产，是政府部门或者地方政府不合理行使行政权的结果。行政垄断往往与国有企业联系紧密，而国有企业的改革和政府职能的转变，都与《宪法》解释相关。我国《宪法》的四次修改，都涉及对自发竞争秩序的肯定和确认，但对竞争秩序进一步演化相关的“公有制为主体”与“社会主义市场经济”条文的关系，没有解释。我国现行反垄断法对狭义的行政垄断做了规范，对行政垄断的规范也取得了一定成绩。由于立法和执法、司法存在的问题，总体上，实施效果并不理想。未来除应当强化《反垄断法》的实施，乘新《行政诉讼法》实施的契机，完善相应司法程序外，还应当借鉴国外实施全面竞争政策的经验，修改《反垄断法》，重新界定行政垄断，落实事前预防性的公平竞争审查制度。以保护公民基本权利，保护经济自由权为中心解释宪法，摆正“社会主义市场经济”条款与“公有制为主体”条款间的关系，推动国有企业改革，促进政府转变职能，根本上减少行政垄断。