公共政策是政府对社会价值做出的权威性分配,是政府处理社会事务的重要手段。在现代公共治理中,公共政策制定离不开公众的参与,引入公众参与是公共性的内在旨归,是实现行政合法性的应有之义,也是公民主体地位的重要体现。审视公共政策制定主体发现,传统的官员一元决策模式惯性仍在,公众游离于公共政策制定体制之外,这使公共政策制定中的公众参与陷入尴尬境地:公众参与具有重要价值却无有效性。在此情境下,界定公共政策制定中公众参与有效性并促进这一有效性的实现成为学者们考虑的主要问题。有关政策制定的实际案例以及经典文献均表明,并非所有类型的公共政策都需要公众的参与,公众参与存在一个适宜度的考量。审视公共政策实践后发现,公共政策制定出现了公共政策制定主体结构单一、公共政策制定主体功能缺失以及公众与专家、官员之间的协商不足的问题。究其原因,在主体视野下,不同的公共政策类型下公众所扮演的角色存在差异,公众与官员、专家之间的关系定位也有所不同。公众参与的有效性不仅仅体现在公众这一个参与主体上,还反映在公众与官员、专家之间的互动与合作上。鉴于此,本文以“不同的公共政策类型下公共政策制定主体的结构不一”为前提假设,以公共政策制定主体的研究视角,以结构功能主义理论与协商民主理论为分析框架,按照公共政策类型——公共政策制定主体结构——公共政策制定主体功能——公众参与有效性的逻辑进路展开分析,讨论公众、专家与官员三者之间的角色与功能以及理性对话。具体来说,文章根据政策质量与政策可接受性两个自变量展开矩阵分析,得出四种不同的公共政策类型,并以此为基础构建公共政策制定的主体结构,为研究设定一种“集体秩序”,约束着不同公共政策制定主体结构中不同参与主体的行为,为各个主体行动提供分析基础。最后围绕公共政策制定中公众参与的有效性对不同主体结构限定下各个主体的功能以及良性的对话进行分析与探讨。概而言之,对公共政策进行类型划分有利于界定、判断公众参与的限度与程度,这是分析探讨公众参与有效性的基础;同时,结构功能主义理论与协商民主理论的分析工具为公共政策制定中公众参与有效性的研究提供可供操作的分析框架,有利于为实现公众参与有效性适时调整各个主体的行动。