生态环保目前居于国际社会关心之首。随着我国国民经济的飞速发展，水、土、大气等环境污染问题的日益严峻以及国家顶层宏观环境保护格局的演变，面对环境基础差、能力弱，负担公民人口多、要求高的并列现状，当前中央政府绿色发展的环境政策在下沉地方政府执行过程中反复凸显着国家环境治理“科层制损耗”的政策执行困境和“条块式分化”的监管问责困境，具体表现为地方政府的环境治理事前责任履行不到位和中央对地方环境治理事后责任的追究困难。　　国家环境治理中政策实施的科层困境和条块监管的问责困境，原因是复杂多元的。本文简化研究变量，关注于影响两大困境的内在因素，导致地方政府消极主义环境治理行为、国家环境治理呈现“科层损耗”政策执行困境的原因是存在地方与中央之间利益目标分歧和环境监管体系不够健全，而地方政府机会主义环境治理避责行为的原因是央地政府双方的环境治理信息对称性低下和条块监督的制度漏洞。通过对2004年启动以来的，至2018年略显成熟的国家环保督察制度的阶段变迁进行了内容分析，对其制度设计目标、变迁背景和过程的回顾，揭示督察目标、督察主体、督察机制随央地政府在环境政策执行和执行情况监管的两个环节中非间断连续博弈动态而不断演变发展的特征。通过分析地方政府与中央政府的动态博弈模型，探讨中央政府施行环保督察制度并不断改进的现实渊源——央地政府在环境治理领域的非间断连续性博弈，双方在预期收益与预期成本相比较的基础上展开博弈与作出策略选择，双方博弈结果产生一个纳什均衡的但并非最优的制度，需要更加完善，同时随着制度环境的不断变化，制度均衡被打破，于是又将进入下一轮的博弈循环。　　现实问题的解决是制度变迁的动力，国家环保督察制度的动态变迁正是央地方在环境治理中行为互动的策略集选择。通过博弈模型继续演绎分析其变迁动因、变迁目标与路径依赖规律，中央策略是通过构建一种体系逐渐健全的环保督察制度，以达到强化全国官僚体系的生态环境建设的生态责任型政府意识和催生央地政府上下一致环境行为的目标。通过督察实践分析，研究表明在面对地方政府借以环境政策弹性空间和信息不对称条件展开博弈行为时，中央的应对策略组合是强化常规监管机制与创设督察小组机制，达到破解地方局部性环境治理低效导致的国家全局性环境治理低效和地方下层环境治理责任规避造成的国家上层环境监管无力的双重现实困境，国家环保督察制度经过阶段性改革变迁所形成的中央权威与环保部合力的网络化协调监管机制兼顾了环保条块责任（党政责任）的整合与协调，使得国家环境“善治”成为可能。