行政管理体制改革是中国改革的重要部分，这方面改革的滞后已经严重影响整体社会的运转和发展，而学术界对既有行政管理体制的内在运作机制缺乏理解是造成改革滞后的主要原因之一。本研究以北京城管为考察对象，结合文献分析与深入参与观察，系统剖析城管改革的过程及实际运作中的困难，试图解释此项改革失败的原因。由此也展示中国行政运作的一些独特面向，希望引起相关学科对过分依赖西方行政学和行政法学既有理解框架的反思，也希望引起社会学同仁研究中国行政现象的更大兴趣。　　城管改革的理论意图是通过切割相关部门的处罚权并将其集中到一起，从而打破长期以来的部门专权。本文先介绍和分析现行城管体制建立的过程，指出此过程中有关中央部门之间的分歧和管辖竞争造成了改革实际上的失序状态，对各地城管的队伍建设和工作开展产生了根本影响。而在北京市现行城管体制的建立过程中，市政府委托市政管委主持成立市城管执法局和大量处罚权的划转工作，事实上使后者陷入改革推动者和受益者双重角色的尴尬中。在市政管委影响和管辖下成立的市城管局，地位、权能、人才和组织文化其实都不足以领导全市城管组织，它只强调对各区县大队的监督和考核，既没有充分的意识、也没有能力展开支持和指导。考察城管基层组织的运转，一方面发现，城管法规与基层社会实际脱节、城管部门权能不足、督察考核压力等因素塑造了过分正规化的工作程序，这些与基层社会的实际管理需要严重脱节;另一方面也看到，基层城管组织存在严重的权力集中现象，这使业务工作上的制度改进、队伍建设、队员的素质提高等都遇到根本限制，也使基层组织不同层面之间的指令传递变得很脆弱。　　进一步的分析发现，城管部门在职能履行上的问题，根本上都是由行政流程上不同环节间的部门纵向协作困难造成的。其中核心的问题是审批部门的不作为及其影响下的立法偏颇，造成城管部门的正式管制程度失当，以及这种失当所决定的城管处罚缺少执行保障。综合对城管体制建立历史的梳理和对其职能履行问题的分析，本文指出，城管改革失败的原因，在于改革没有考虑中国行政体系中横向部门协作的特点和纵向部门协作的根本困难，以及普遍存在的部门本位主义的基本倾向。　　本文最后提出，部门本位主义在一定程度上是人们在公务系统中追求情感和伦理关系的表现;横向部门协作中“差序格局”和“唱-和结构”的特点，是人们在公务中拟制伦理关系的结果;而纵向部门协作的根本困难，则是因为在此无法拟制伦理关系。